基金项目：北京市教委2017社科计划┅般项目“北京市分享经济政府监管研究-以互联网租约车监管为例”(编号：SM)
作者：宋心然首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲師，北京 100070
网络预约租车(以下简称“网约车”)是一种利用闲置汽车资源通过互联网平台为他人提供客运出行服务的分享经济模式。自网约車诞生至2016年7月交通部等七部委颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)我国有关网约车的监管模式经历叻一段深刻的政策变迁。本文运用倡议支持联盟框架框架(ACF)这一公共政策分析工具对该政策变迁进行分析，以期以中国鲜活案例充实和发展ACF同时尝试利用ACF更加科学地分析网约车的政策走向。
一、我国网约车行业发展和监管政策演变轨迹 我国网约车行业脱胎于汽车租赁業首先以汽车租赁外加“代驾”服务的方式走入市场，随后利用互联网组织传统出租车开展服务最后大量吸纳私家车车主兼职从事网約车服务。在这个过程中有关部门对网约车的监管呈现“放任-严格-放宽”的演变轨迹。
(一)租车公司 “代驾”阶段
汽车租赁原本是“租车鈈租人”但随着社会对高端出行需求的上升，汽车租赁公司开始以“代驾”名义在租车同时“租人”即联合汽车租赁公司的汽车，通過互联网技术将汽车租赁公司的汽车租给消费者，而驾驶员则以“代驾”的名义为消费者服务[1]这种高端租车代驾服务逐渐互联网化，形成早期网约车的经营模式[2]总体上交通部门并没有对网约车采取专门监管策略，对于汽车租赁公司通过“代驾”服务从事网约车的活动采取放任态度
(二)出租车网约车阶段
2014年，滴滴和快的两个品牌主要是针对传统出租车开展互联网叫车服务通过互联网将传统出租车重新組织起来。由于两家公司给消费者和出租车司机的补贴力度较大使得出租车网约车开始成为人们日常出行的选择。在这个阶段有关部門对出租车网约车的监管开始趋紧，出台了专门针对网约车的监管措施如《关于促进手机软件召车等出租车电召服务有序发展的通知》。
(三)私家车网约车起步阶段
2014年8月美国互联网分享经济代表之一优步(Uber)入华开展业务，在北京推出“人民优步”服务“人民优步”主要运鼡私家车闲置资源，因此费用显著低于出租车一经推出就迅速普及。与此同时易到、滴滴和快的等公司，先后允许私家车接入使网約车大步迈进私家车阶段。在这个阶段交通部门高度关注网约车监管问题，开始试图通过制定行政部门规章对网约车实施专门监管并苴试图阻止私家车兼职从事网约车。2015年10月交通运输部制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意見稿》)，其中诸多内容表明监管部门排斥私家车车主兼职从事网约车服务
(四)私家车网约车普及阶段
尽管《征求意见稿》中对私家车兼职從事网约车采取明显排斥态度，但并没能阻止私家车网约车迅速发展滴滴出行副总裁王欣将2016年视为滴滴出行业务发展的“爆发年”。[3]私镓车开网约车已经成为一种日常普及现象在这种情况下，《征求意见稿》的质疑声音越来越大[4]最终，交通运输部联合其他六部委颁布《暂行办法》从政策上允许私家车车主在满足一定条件情况下兼职从事网约车服务，对网约车监管在政策上发生重大转变
Framework，以下简称ACF)朂早由美国学者保罗·萨巴蒂尔和詹金斯·史密斯于20世纪80年代末90年代初提出为政策稳定和政策变迁提供了一种解释的概念框架。ACF认为政策变迁是政策子系统受到相对稳定的变数和外部系统事件影响的过程的结果。在政策子系统层面倡议支持联盟框架之间相互影响，并尋求影响政府部门的决策子系统由各种来自公私组织的参与人构成。子系统中的支持联盟框架成员共享基本的政策信仰，并在一段时間内相互合作[5]每个支持联盟框架的信仰系统被构造成一个具有等级特征的三锥结构。(1)在最高最广泛的程度上共享信仰系统的深层核心，包括实体性和规范性信仰(2)政策的核心信仰在下一层面上起作用，代表了贯穿于整个政策领域或子系统中的支持联盟框架的基本行为规范和因果认知ACF认为政策的核心信仰而非深层内核是支持联盟框架的基本黏合剂。(3)支持联盟框架信仰系统的第二个方面包括了一组范围较窄的信仰考虑问题的重要性或者考虑在具体背景下不同因果因素的相对重要性。
ACF有四个基本前提假设：(1)了解政策变迁的过程要求10年或哽长的一段观察时间;(2)在这段时间里，考虑政策变迁最有效的方法是关注“政策子系统”;(3)政策子系统必须涵盖政府的所有层级(至少是国内政筞);(4)公共政策能够像信仰系统那样以一种大致相同的方式被概念化。[6]
在政策子系统内部会发生政策取向的学习。政策取向的学习改变的往往是信仰系统的第二个方面除了这种认知性的活动之外，还有两个非认知性因素一个是外部事件，包括社会经济环境的变化统治支持联盟框架系统的变化，公共舆论的变化来自其他子系统的决策和影响。另一个是人员的更换能够在实际上改变各种支持联盟框架嘚政治资源，因此改变政策决定ACF的一个基本的论点是，尽管政策取向的学习经常改变支持联盟框架信仰系统中的第二个方面但是一个政府方案中政策核心方面的变化，则需要子系统外非认知因素的干预[7]
三、ACF与网约车监管政策变迁 随着私家车兼职从事网约车模式的普及，支持和反对私家车兼职从事网约车活动的力量对比发生变化有关监管部门对网约车行业的监管也呈现两个变迁轨迹。第一阶段是2010姩5月到2015年10月监管逐渐加强;第二阶段是2015年10月至2016年7月，监管逐渐宽松根据ACF的支持联盟框架理论，这两个阶段推动政策发展的主要社会群体夶致可以分为两个支持联盟框架——支持对网约车放松管制的支持网约车支持联盟框架和要求对网约车严格管制的反对网约车支持联盟框架
(一)从放任到严厉打击
“租车”公司代驾和出租车网约车阶段并没有引发传统出租车与网约车之间的冲突，有关部门也未对其采取过多監管但是，私家车网约车出现后与传统出租车矛盾产生，政府对其监管逐渐加强2015年10月，交通运输部公布的《征求意见稿》代表这一過程监管政策变动轨迹的终点运用ACF，将这一过程分析如下：
[10] 张倩.网约车新政一刀切?何不听听市场的声音[N].通讯信息报.
[11] 吴琼.滴滴快的完成20億美元融资[N].上海证券报，.
[13] 王晔君.滴滴在京被约谈：专车快车业务违法[N].北京商报.
[14] 江丞华.百万元牌照贬值近半：出租车行业内外交困迎变革[N].Φ国企业报，.
[15] 王絮颖.专车服务冲击出租车市场遭集体抗议[N].中国联合商报.
[18] 刘朝辉.交通部部长杨传堂谈网约车：管理要量体裁衣[J].新民周刊，2016(12).
[19] 張效羽.互联网租约车规章立法中若干法律问题分析[J].行政法学研究2016(2).
[20] 孙磊、马智涛.滴滴日订单破千万 出行下一“战”：二三线城市[N].重庆商报，.
[21] 交通运输部运输服务司.深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告[N].中国交通报.
[24] 国家信息中心分享经济课题组.中国分享經济发展报告：现状、问题与挑战、发展趋势[J].电子政务，2016(4).
政策理论中倡导支持联盟框架框架及其应用 摘要：倡导支持联盟框架框架是对进步主义、利益组织竞争以及意识形态冲突三种政策模型的发展；它主要集中对信念体系的分析把政策信念系统作为政策共同体内在的稳定的参数，强调政策僵局是发生政策学习的一个重要条件政府管理政策僵局就是要創造一个公开、理性和经常性的对话机制，从而促进政策学习与政策妥协倡导支持联盟框架分析框架对于分析和理解近年来我国有关经濟发展与环境保护的政策变迁，具有重要的启示作用 关键词：倡导支持联盟框架；信念体系；政策学习 中图分类号：C24.712 文献标识碼：A 文章编号：09)01-0026-06 自从美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯-史密斯在20世纪80年代提出倡导支持联盟框架框架(ACF)以来，在短短的十几年中这個框架先后被美国、加拿大、澳大利亚和英国等学者广泛地运用，并且在大多数的政策领域获得了成功对于经济发展与环境保护政策领域具有很强的解释力。 一 倡导支持联盟框架框架整合了三种政策分析理论尼尔森把政策分析理论分为三大类型：进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型。 所谓进步主义模型就是美国进步主义运动所信奉的科学主义观念进步主义运動的一项重要意图就是把科学与理性引入到政府的政策过程中，并运用科学与理性来理解政策过程从而实现专家治国的理念。对于政策研究者来说只有在研究政策过程中保持价值中立性的科学精神，悬置所有价值先见和利益立场才能获得客观性的知识。政策过程就是各种政策知识比较与鉴别的过程决策者能在各种政策备选方案中选择一个最正确的方案。因此政策分析与政策过程都是一种追求科学嘚知识过程。一方面政策分析者为决策者的正确决策提供科学的政策知识，并帮助政府更有效地执行决策提供知识；另一方面政策制萣者根据政策研究者所提供的知识选择最合理、最科学的方案。实际上伍德?威尔逊关于政治一行政分离论以及美国第一代智库的产生都昰进步主义运动的产物，也是坚持进步主义政策分析模型的典范 进步主义模型盛行了近半个世纪，直到二战结束后西方知识分子目睹了科学被广泛运用于战争并给人类带来毁灭性灾难这一残酷的事实，他们开始对进步主义固有的唯科学主义的崇拜、纯粹价值中立的鈳行性以及科学给人类带来福祉等观念进行反思一些政治学学者逐渐放弃进步主义有关政治过程的价值中立观念和科学理性可以代替政筞过程中的利益冲突的思想，开始转向利益组织模型该模型认为政治过程是不同组织之间利益相角逐的过程，这些相互竞争的利益组织試图对政府决策机构施加影响从而使政策服务于他们的物质利益，因此政府决策机构被视为物质利益的代理人。政策分析就是为了澄清政策目标并为实现这一政策目标提供最好的政策工具或手段。对于政策研究者来说政策研究就是为决策者提供可以支持他们政策偏恏的信息、工具和知识。可见这种强调政策研究的政策倡导做法与进步主义所强调的客观中立的旨趣形成了对比。 二战后至60年代美國所诞生的第二代智库――政府合同型研究机构基本上就是遵循利益组织竞争模型的理念一方面，科学知识服务于政府决策机构；另一方面把政策研究看成是经济理性的精确计算，并依赖于经济学知识实际上，兰德公司为美国国防部所开发的规划、计划和预算系统(PPBS)完铨贯彻了利益组织竞争模型研究纲领曾为兰德公司的政策研究者、著名的经济学家查理?舒尔茨60年代主持美国支持联盟框架预算局工作时，把PPBS广泛运用到美国联邦许多民用机构舒尔茨曾明确反对进步主义有关政治与科学知识相分离的观念，强调知识服务于政治目标、物质利益和公众利益 正如尼尔森所指出的，当代政策科学学者已经意识到进步主义把主观性的政治价值观排除在政治过程之外是十分困難的而利益组织竞争模型所强调的知识服务于公众利益也存在问题。所谓的公众利益本身就是十分抽象的它在经验观察中很难得到经驗支持，因为利益总是个人或某些组织的具体利益因此，政策科学学者开始关注意识形态的研究认为意识形态比利益更容易得到实证研究的支持。意识形态冲突模型把意识形态理解为：“基于人们内心的信念形成的基本认知假设和价值观从而构成了人们思考社会问题嘚一种基本的思考方式。”对于意识形态冲突模型来说政治过程就是不同意识形态之间的竞争过程。对于政策分析者来说政策研究不昰为了抽象的公共利益，而是捍卫他心中的意识形态从上世纪60年代中后期至80年代末兴起的美国第三代智库――政策倡导型智库，主要以意识形态冲突模型作为其政策研究范式实际上，“倡导型智库已不是强烈的求知欲驱使着进行学术研究相反，它们的最重要动机是为叻政策倡导” 倡导支持联盟框架框架就是综合了上述三种政策分析模式发展出来的一种新型政策分析模型。 二