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《中国***党内法规和规范性文件备案规定》
中央政府门户网站 日 20时05分 来源：新华社
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新华社北京５月２７日电
中国***党内法规和规范性文件备案规定
第一条 为了规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国***党内法规制定条例》，制定本规定。
第二条 本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。
本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。
下列文件不属于备案范围：
（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；
（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；
（三）机关内部工作制度和工作方案；
（四）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。
第三条 党内法规和规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。
第四条 依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起３０日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。
第五条 中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。
依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，直接送中央办公厅法规工作机构。
第六条 报送党内法规和规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明，并装订成册，一式３份，同时通过党内法规专网报送电子文本。
对于不报送或者不按时报送应当备案的党内法规和规范性文件的，由中央办公厅责令其限期补报。
第七条 中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：
（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；
（二）是否同宪法和法律不一致；
（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；
（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；
（五）规定的内容是否明显不当；
（六）是否符合制定权限和程序。
第八条 中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明。
第九条 中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后３０日内完成备案审查。
第十条 审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在３０日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。
第十一条 经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件，由中央办公厅法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。
第十二条 建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。
对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。
第十三条 每年１月３１日前，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应当将上一年度发布的党内法规和规范性文件目录，送中央办公厅法规工作机构备查。
第十四条 建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。
第十五条 省、自治区、直辖市党委应当依照本规定精神建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。
中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要，依照本规定精神建立本系统备案制度。
第十六条 中央军事委员会及其总政治部依照本规定精神开展军队党内法规和规范性文件备案工作。
第十七条 本规定由中央办公厅负责解释。
第十八条 本规定自２０１２年７月１日起施行。
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（责任编辑： 郭永国形成完备的法律规范体系
日 08:00:00
来源：《求是》2015/02 作者：李适时
核心要点：
■ 党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习***总书记明确指出，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。
■ 要坚持依法立法，严格依照立法法规定的立法原则和立法权限制定法律法规及规章，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化。
■ 对立法工作而言，要主动适应改革发展需要，对各方面、各地方提出的改革创新需求，要从立法上积极研究可行路径和解决办法。
■ 在立法工作中，要做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，还要做到坚持立改废释并举，健全备案审查制度，保证法律体系的现实有效性、内部统一性。
■ 立法工作是一项政治性、实践性、专业性都很强的工作，高素质的立法队伍是党领导人民制定宪法和法律、实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。
党的十八届四中全会通过的《***中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把形成完备的法律规范体系，作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。习***总书记强调，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。这对进一步加强和改进立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，提出了新的更高的要求。我们要认真学习、深刻领会、全面贯彻、抓好落实。
一、坚持党的领导是根本
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习***总书记明确指出，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。加强党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向，推动中央重大决策部署贯彻落实至关重要。
一是立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。只有这样，才能确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。比如，制定立法法、物权法、公司法、企业破产法，修改选举法、预算法、刑法、刑事诉讼法等法律，都是由全国人大常委会党组就有关重大问题向党中央报告，由党中央讨论决定的。有的问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会关注度高，各方面意见分歧较大，难以协调形成共识，须由全国人大常委会党组向党中央报告，由党中央决策。全国人大常委会编制的每届立法规划，涉及一个时期通过立法贯彻落实党中央重大方针政策和重大战略决策的安排和部署，应当报党中央批准。按照《决定》要求，要完善党对立法工作中重大问题的决策程序，使之制度化、规范化。
二是党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。宪法修改是国家重大政治活动，必须在党中央领导下依照法定修宪程序进行。新中国成立以来，修改宪法的建议历来都是由***中央提出的。比如，1982年宪法的四次修改，都是由中央政治局提出修改宪法意见，提请中央全会讨论通过后，以中央委员会名义向全国人大提出修改宪法的建议，经法定程序由全国人大常委会向全国人民代表大会提出宪法修正案草案的。
二、完善立法体制是重点
为落实立法先行，发挥立法的引领和推动作用，加强和改进立法工作，提高立法质量，《决定》明确提出了完善立法体制的主要任务和一系列举措。
一是发挥人大在立法中的主导作用。《决定》要求，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。首先，把握立项工作主导。要完善立法项目征集和论证制度。人大常委会编制立法规划和立法工作计划，应当围绕党和国家工作大局，加强重点领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，通盘考虑、总体设计。其次，把握立法进度主导。对涉及综合性、全局性、基础性法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草。由有关部门起草的法律草案，全国人大相关专门委员会、全国人大常委会有关工作委员会可以提前参与。对专业性较强的法律法规草案，可以探索委托第三方起草。再次，把握立法决策主导。要抓住每一部法律中“关键的那么几条”，积极督促有关部门下决心、想办法解决。对争议较大但实践迫切需要的法律案，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见、研究清楚后，及时作出决策，不能久拖不决。
二是明确立法权力边界。要坚持依法立法，严格依照立法法规定的立法原则和立法权限制定法律法规及规章，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化。要通过立法法的修改，进一步明确不同立法主体的立法权限。要完善授权立法制度，全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定方式和应当遵循的原则。要进一步明确国务院部门规章的权限和范围，没有法律、行政法规依据，部门规章不得增加公民、法人和其他组织义务，不得扩大本部门的权力、减少本部门的法定职责。要进一步明确地方立法权限和范围，地方立法要确保中央方针政策和国家法律、行政法规在本地区的有效实施，加强对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责。
三是依法赋予设区的市地方立法权。要遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则，通过修改立法法赋予设区的市地方立法权。同时，这项工作政治性强，涉及面广，需要积极稳妥推进。具体实施步骤和时间，可由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况及其立法工作能力等因素确定。
四是加强法律解释工作。及时明确法律规定含义和适用法律依据。法律解释具有针对性强、反应及时、便于操作的特点，可以及时对法律规定的含义和适用予以明确，保证法律有效实施和重大改革依法有序进行。要在总结实践经验的基础上，深入研究法律解释的特点和规律，健全方法科学、程序完备的法律解释工作机制。
三、科学立法、民主立法是途径
《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须抓住提高立法质量这个关键。深入推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。
加强人大对立法工作的组织协调。既要发挥人大在立法中的主导作用，又要充分发挥人大代表在立法中的重要作用。我国有各级人大代表260多万人，他们绝大多数在基层工作，最了解人民群众所思所想所盼。要建立健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的立法建议。要拓宽代表参与立法的途径和渠道，更多吸收人大代表参加立法调研和审议等立法活动。还要健全向下级人大征询立法意见机制，探索人大代表跨级、多层参与立法工作的制度化。
完善立法协调沟通机制。这有利于充分发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。首先，要加强立法协商。立法进程中要就法律草案的内容，通过各种渠道，充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见。其次，要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，使立法能够准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益。再次，要拓展公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，增强法律实施的社会基础。
完善法律案表决程序。《决定》提出，对重要条款可以单独表决。法律草案一般经三次审议后交付表决，通常是就整个法律案进行表决。在有些情况下，就整个法律案进行表决不一定能充分反映人大代表或者常委会组***员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决，有利于立法机关权衡利弊，也有利于立法过程更加公开透明。
四、发挥立法的引领和推动作用是驱动
《决定》提出，要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
一要坚持在法治框架内推进改革。当前，中央高度重视将立法工作纳入改革总体布局，在研究总体改革方案和具体改革措施时，都注重同步考虑改革涉及的立法问题。制定中长期改革实施规划，明确要求相关单位提出配套立法的需求和建议。对立法工作而言，要主动适应改革发展需要，对各方面、各地方提出的改革创新需求，要从立法上积极研究可行路径和解决办法。改革举措涉及法律立改废的，要及时启动立法程序。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。法律立改废条件暂不成熟又需要先行先试的，可建议有关方面提请全国人大常委会通过授权方式先行先试。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。
二要增强立法的及时性、系统性、针对性、有效性。增强立法及时性，就是立法要做到又好又快，针对突出问题，及时启动立法程序。增强立法系统性，就是要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式，组合协同，做到各项制度相互衔接、统筹协调、形成合力。增强立法针对性，就是要坚持问题导向，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计。增强立法有效性，就是要研究清楚法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，对于能够在法律法规中规定清楚的，要尽可能详尽规定，确保法律规范严谨周密、有效管用。
五、加强重点领域立法是基础
《决定》从中国特色社会主义事业五位一体总体布局出发，提出了加强重点领域立法的要求。
一是内容全面。既包括市场经济、民主政治、文化事业、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等方面的法律制度建设，又突出强调了保障公民权利法律制度，以有利于实现公民权利保障法治化。
二是任务明确。在六大重点领域，都提出了立法任务。
三是项目具体。《决定》作为中央全会通过的文件，第一次用较大篇幅提出了很多具体立法项目。比如，编纂民法典，制定国家勋章和国家荣誉称号法、社区矫正法等。
四是要求更高。在立法工作中，要做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，还要做到坚持立改废释并举，健全备案审查制度，保证法律体系的现实有效性、内部统一性。要按照《决定》要求和中央部署，明确任务，落实责任，做好贯彻落实工作，推动各项立法工作顺利开展。
六、加强立法队伍建设是支撑
全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。《决定》强调，要着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。立法工作是一项政治性、实践性、专业性都很强的工作，高素质的立法队伍是党领导人民制定宪法和法律、实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。面对新形势新任务新挑战，要切实增强紧迫感和责任感，下大气力在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面加强立法工作队伍建设。要抓好立法队伍领导班子建设，推动干部和人才交流，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者制度，完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，努力推进立法工作队伍正规化、专业化、职业化，为完善中国特色社会主义法律体系、全面推进依法治国提供强有力的人才保障。
《决定》提出，要增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。这是加强人大及其常委会履职能力建设的重要举措，也是加强立法队伍建设、增强立法能力、提高立法质量的客观要求，要从组织制度上予以落实。
（作者：全国人大常委会法工委主任）
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