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制度性歧视与平等权利保障机构的功能――以农民权利保障为视角
法律之星--法律论文--制度性歧视与平等权利保障机构的功能――以农民权利保障为视角
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法学基础理论 宪法 行政法 行政诉讼法 刑法 刑事诉讼法 民法 知识产权法 婚姻家庭 民事诉讼法
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中国法律信息网 -& 法律论文 -& 正文∷【来源】《当代法学》
第2007-2期
制度性歧视与平等权利保障机构的功能——以农民权利保障为视角
【内容提要】制度性歧视是指由国家的正式规则所形成或被国家的正式规则所接受和保护的歧视。城市化进程中针对农民的歧视性制度安排，主要表现在经济和社会领域。具体可分为如下几类：户籍制度；农地征用制度；社会保障制度；教育制度；就业制度等。上述歧视性的制度安排严重侵犯了农民财产权、劳动权、获得物质帮助权、教育权等基本的宪法权利。通过立法的方式建立专门的以反歧视为目的的平等权利保障机构或职能更宽泛的人权保障机构，既是国际人权法所倡导的，在世界上许多国家以及我国的香港地区已有成功的实践经验。平等权利保障机构就其功能而言，适合于以大多数农民为代表的弱势群体的生存状态和权利诉求。
【关键词】制度性歧视 平等权利 农民
[Abstract]Systematic discrimination is the type of discrimination
which is created, accepted or protected by formal rules of a state.
Discriminative systematic arrangements against peasants in the
process of urbanization Presenting in economic and social sphere can
be divided into categories like huji, exploi
education and employment. Those discriminative
systematic arrangements severely violate peasants constitutional
rights like property rights, labor rights, the right to gain
rights to education. It is necessary, according to
international human rights law and the successive experience of many
countries and regions like Hong Kong SAR, to establish a specific
institution to protect equal rights and work against discrimination.
[Key words]syste Peasants
一、制度性歧视
（一）制度性歧视概览
制度性歧视是指由国家的正式规则所形成或被国家的正式规则所接受和保护的歧视。制度性歧视总是针对某一特定群体。一个群体往往由于性别、年龄、种族、居住地域、从事职业等自然原因或社会原因，与主流群体形成差别，这种差别被制度转化为一种界定群体性质的社会身份，并以社会发展的现实需要或公共利益为由，对其权利加以限制，因此，制度性歧视总是表现为公权力对私权利的侵犯。与个人的歧视性观念不同，制度性歧视是以国家的正式规则存在的，或已有的歧视被国家的正式规则所接受和保护，因此，这种歧视是以合法的形态存在着。个人对这种歧视的反抗需要通过正式的权利保障机制的运作才能实现，对这种歧视的学理性批判也只能在社会发展的基础上，通过法治精神或宪政原则的分析，或通过对制度伦理或制度正义、制度绩效的发掘来进行。
由于歧视是以正式法律制度的形态存在，而人们早已认识到，“给予法律制度生命和真实性的是外面的社会世界。法律制度不是隔绝的、孤立的，它完全依靠外界的输入。”“实际运作中的法律制度是一个结构、实体和文化相互作用的复杂的有机体，要解释其一部分的背景和作用，必须调动制度中的许多组成部分。”因此，制度的复杂性使得私权利遭受贬损的手段及其后果不易分析，制度复杂的结构又使得制度的变革步履维艰。目前我们能够认识到的制度性歧视所涉及的范围十分广泛，既包括经济歧视、社会歧视方面的内容，也包括政治歧视、文化歧视以及国际社会歧视等方面的内容。一些以反歧视为重要目的国际公约中的相关规定，实际上是从反面说明了制度性歧视可能存在的领域。以我国已加入的《经济、社会及文化权利国际公约》为例，该公约规定：“本公约所宣布的权利应予普遍行使，不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。”
目前，在我国逐渐被人们所认识到并引起重大社会反响的制度性歧视主要有：
1．身份歧视，基于工农差别或户籍差别，而对非城市人口或非本地人口在教育、就业、社会保障、市场准入等领域的不平等的制度安排。
2.性别歧视，基于性别原因而在教育、就业等领域存在的不平等的制度安排，歧视虽然往往主要是针对女性的，但男性在特定的领域遭受歧视的现象也日益被人们关注。
3．地域歧视，主要是由于我国长期以来形成的东西部地区发展不均衡所导致的，国家因采取特殊的财政政策、教育政策、社会发展政策，往往包含了歧视性的制度安排。
4．就业歧视，基于户口、身份、健康状况、年龄、教育程度、婚育状况等原因，在就业领域设定的歧视性安排。
我们还可以将歧视界定为：如种族歧视，年龄歧视，教育歧视，残疾歧视，家庭岗位歧视，甚至性倾向歧视等许多种，各种歧视的范围不同，彼此交叉。
（二）城市化进程中针对农民的主要的歧视性制度安排
改革开放以来，我国的城市化进程日益加快，在城市日益向农村扩张以及农民日益涌向城市的过程中，原有的城乡二元结构所带来的制度性歧视的后果，以及新的歧视性的制度安排对社会发展所带来的不利影响日益显现。有学者指出，我国农村的经济体制改革正在酝酿第三次浪潮，“农村改革第三次浪潮的实质性内容，就是要彻底打破以歧视性户籍制度为核心的二元结构，消解由此衍生出的一系列不平等的社会经济政策，从根本上解决制约我国社会经济发展的三农问题。”改革制约农村发展的歧视性制度安排，成为农村发展以至全社会发展的迫切任务。
城市化进程中针对农民的主要的歧视性制度安排，主要表现在经济和社会领域。具体可分为如下几类：
1．户籍制度
户籍制度是造成我国目前城乡二元结构的基本制度安排，举凡教育、医疗、卫生、福利、就业等等社会政策的安排都往往附加户籍条件，目前已成为批判歧视性制度安排的众矢之的。作为计划经济的产物，户籍制度并不是单纯针对农民的权利限制，但农民所遭受的普遍性的权利剥夺，则主要立基于这一制度安排。
2．农地征用制度
城市化进程中，大量农业用地被征用。据调查，2003年，我国建设占用耕地22．91万公顷，比上年增加17%。与农地征用相伴随的是大量失地农民的出现。据估计，目前中国失地农民总数在
4000万左右，到2030年这一群体将达到
1．l亿人。城市化进程中，农民失地是社会进步的必然，但农民所遭受的损失也是巨大的，有研究者概括指出，这种损失包括：失掉了最重要的社会保障和最基本的生活保障；失去了最宝贵的家庭财富和最后的致富资本；失去了低成本的生活方式和发展方式；失掉了最基本的就业岗位等。但我国对失地农民的补偿却存在着重大的制度缺陷：征地补偿标准低；失地农民安置难；征地费用分配混乱；征地范围乱，剥夺了农民的土地发展权。软环境改变的风险补偿严重不足等等。
3．社会保障制度
一般来说，社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、社会救济、社会优抚、社会救助、社会福利等方面。长期以来，农民被排除在社会保障制度之外，农民以土地为依托，主要依靠家庭保障和自我保障。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围就仅仅限于城市居民，而把占全国人口总数75％以上、最需要社会保障的农村劳动者排除在社会保障范围之外。失地的农民在现有的体制之下沦为了“种田无地，就业无岗，劳保无份”的“三无”游民。
4．教育制度
在城乡二元结构的制度安排下，城市教育与农村教育被割裂开来，农村教育长期处于劣势。目前我国义务教育实行“三级”办学、“两级”管理的分级管理体制，这就使中央和省级政府推卸了部分农村义务教育的出资责任，广大农村地区义务教育主要依靠乡、村来办，教育费附加和教育集资成为农村义务教育的重要来源。城乡之间教育资源的配置明显不公，教育投入、办学条件、师资力量等方面存在着巨大的差距。
5.就业制度
据有关部门统计，2003年我国农村劳动力离乡外出就业的人数继续增加，总数约为9900万人，比上年增加500万人。近几年，外出打工已成为农民增收的一大亮点，2000年至2002年三年农民收入的增量中有47％来自外出打工。外出务工对农民增收的作用越来越大，2002年在全国农民人均纯收入中外出务工收入已达到438．2元，比上年增长45．6元，对全年农民收入增长的贡献率达到41．8。外出打工已成为农民的一种生活方式，但来到城市的农民工却受到各种各样的限制。
我国目前已形成一种二元的劳动力市场结构，其中第一劳动力市场，是指工资高、劳动条件好、工作有保障、福利优越的劳动力市场，而工资低、工作条件差、就业不稳定的劳动力市场，则被称作第二劳动力市场。一般来说，凡是能够进入第一劳动力市场的都是社会地位较高、较富有的社会阶层，而只能进入第二劳动力市场的往往是那些社会地位较低、较贫穷的社会阶层。二种劳动力市场在就业、社会保障、经济利益的保障等方面有着明显的不同。其中第二劳动力市场的就业者普遍受到歧视。如1999年底北京市劳动局公布的《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业、职业范围》，将限制外来务工人员谋职的行业从5个增加至8个，受限制的职业（工种）从34个增加至103个，也就是说有108种职业限制使用外来务工人员。同时，进城务工就业的农民工，需要登记办理的证、卡繁多，费用较高，这些不合理的限制和歧视性做法，对社会产生了极为不良的导向。
二、反歧视立法与相关救济机制的缺陷
上述歧视性的制度安排严重侵犯了农民财产权、劳动权、获得物质帮助权、教育权等基本的宪法权利。这种状况之所以能够长期存在，是与计划经济时代的社会发展需要相关的。
今天，当我们谋求制度的变革的时候，却需要制度性的手段才能完成，即不论是对权利的平等保护在法律上重新加以确认，还是建构合理的权利救济机制，都需要首先对相关立法加以完善，我国反歧视立法的不足因此日益凸现出来。
（一）反歧视立法的不足
平等与反歧视是一个世界性的话题，反歧视立法是国际与国内人权立法的重要组成部分。反歧视立法为谋求权利的平等保护所界定的标准是衡量一种制度或行为是否构成歧视的基本指针。可以说，反歧视立法不完善，宪法平等权的保护就必然被削弱。
从反歧视的立场出发，我国目前可以发挥这一功能的立法，除了宪法第二章专门规定的“公民的基本权利与义务”外，以某一或某些特定群体为专门保护对象的立法也发挥了反歧视的功能，它们主要有《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》、《中华人民共和国母婴保健法》以及《中华人民共和国消费者权益保护法》等，这些专门立法在反歧视的救济机制的建构方面，存在缺乏可操作性的严重不足。
另外，我国所加入的国际人权公约也包含着反歧视的内容，如《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《禁止并惩治种族阻隔罪行国际公约》、《防止及惩治灭绝种族罪公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《同酬公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》（1998年10月签署）等，但从我国目前所确认的国际法与国内法的关系来看，上述公约中的权利和权利保障机制，不能直接转化为公民所享有的权利和现实的权利保障机制。
从法律体系的结构来看，中国目前还缺乏一个普遍的、具有可操作性的以反歧视为目的的专门法典。专门针对农民的反歧视立法更不存在。
由于平等权利保护不是简单的权利确认过程，而是社会资源的再分配和利益冲突的再协调，所以，这一领域的立法不作为更有可能加剧制度的不公正。通过立法弥补反歧视立法的不足，已成为当务之急。
除了立法不完善之外，对于农民的权利，一些不易发现的歧视性制度安排，也凸现了我国反歧视立法的不足。
如按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中的规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算”，这一司法解释已造成了城乡居民“同命不同价”的制度悲剧：《土地管理法》虽以土地的合理开发和利用为目的，但其中的许多规定也潜在的威胁着农民的权利。如《土地管理法》虽然规定了征地要公告，但公告是征地批准后实施的一个步骤，征地补偿标准、安置办法已经批准确定，这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知性的公告，甚至是强制性的通告；对土地被征用后的用途、征地的补偿安置方案等，土地管理法没有赋予农民集体和农民个体提意见的权利，也没有要求与农民协商。对补偿标准有争议，虽然规定“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。政府既是管地者，也是用地者，又是征地补偿安置争议时的协调者，显然，这种纠纷裁决机制很不合理，农民申诉无门。
在我国违宪审查机制不健全的情况下，上述不足只能通过尽快立法来弥补。
（二）救济机制的不足
以农民为代表的弱势群体的权利受侵害后，现有的救济机制可以发挥一定的救济功能。如符合诉讼程序规定的，可以提起诉讼，寻求司法救济；符合行政复议或仲裁条件的，可以申请仲裁或行政救济；在权利义务不明确的情况下，还可以通过信访制度寻求救济。但制度性歧视的特点决定了现有的救济机制存在严重不足。
其一，“抽象行政行为不审查”的司法权行使原则，使得以规则形式存在的制度性歧视，往往能够逃避司法审查。
其二，行政复议对于抽象的规则缺乏审查力。劳动争议仲裁针对的是已签订劳动合同的劳资双方的争议，至于在谋求就业的过程中所发生的争议，则无法处理。
其三，信访制度在我国之所以存在，主要是基于社会发展和制度发展间的错位和不同步。在法治发展不健全的前提下，特定种类的社会矛盾始终存在，平衡利益冲突的要求也长期存在，这类冲突和矛盾不能完全被现成的制度安排恰当涵盖，因此，有必要设置一种行政性的民意表达和回应机制，它通过公民诉请的方式将其诉求、意见和建议反映到相关部门，并由相关部门予以接纳和处理，一方面达到公民与政府的政治沟通，另一方面也以监督和适当救济的方式弥补行政和司法的缺憾。但遗憾的是，即使2005年新颁布的《信访条例》赋予了信访机构督促检查的权力但仍然没有在根本上突破信访机构的“秘书性质”。信访从来都不是一种可靠的、必然会使问题得到解决的社会冲突的解决途径。
其四，当前以弱势群体权利保障为目的法律，在保障机制的设定上也各不相同，有些规定缺乏可操作性，如《妇女权益保障法》第48条规定：“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人可以向妇女组织投诉，妇女组织应当要求有关部门或者单位查处，保护被侵害妇女的合法权益。”《残疾人保障法》第8条规定：“中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。残疾人联合会承担政府委托的任务，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。”第49条规定：“残疾人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。”但各级妇联和各级残联，事实上发挥的作用是不确定和有限的。
就社会弱势群体包括农民的生存状况来看，上述存在严重不足的救济机制同时也是成本较高的救济机制。司法救济和行政救济由于要遵守严格的程序，对于弱势群体而言无疑是成本较高的救济形式，而一些不确定的救济途径，虽然是免费的，但时间成本和机会成本同样也很高，因此，在弱势群体权利的救济上都有着较大的缺陷。“罗尔斯凭直觉感到，社会中最需要帮助的是那些处于社会底层的人们，他们拥有最少的权力、机会、收入和财富，社会不平等最强烈地体现在他们身上。这些人被罗尔斯称为‘最不利者’。一种正义的社会制度应该通过各种制度性安排来改善这些‘最不利者’的处境，增加他们的希望，缩小他们与其他人之间的差距。这样，如果一种社会安排出于某种原因不得不产生某种不平等，那么它只有最大程度地有助于最不利者群体的利益，它才能是正义的。”建立一种专门以反歧视为目标，提供低成本的多元的救济手段的专门机构，应该就是这样一种正义的制度。
三、建立平等权利保障机构的可行性及其功能分析
通过立法的方式建立专门的以反歧视为目的的平等权利保障机构或职能更宽泛的人权保障机构，既是国际人权法所倡导的，在世界上许多国家以及我国的香港地区已有成功的实践经验，特别是对香港平等机会委员会考察，给我们提供了许多制度上的借鉴。
（一）建立平等权利保障机构的可行性
其一，建立以某种方式与一国国内的行政机关和司法机关相分离的、具有准司法性质的人权专门机构，是国际人权法发展的方向，近年来许多国家设立了正式的人权机构。
日至9日联合国人权委员会在巴黎举行了一次国际研讨会，通过了《关于国家促进及保护人权机构的地位及职权之原则》（Principles
relating to the status and functioning of national institutions for
protection and promotion of human rights），即“巴黎原则”（Paris
Principles），联合国大会日第48／134号决议批准。
有关具有准司法权的人权机构的地位，“巴黎原则”认为可以授权一国家人权机构负责受理和审议有关个别案件的申诉。而具有准司法权的国家人权机构的职务可根据下列原则设定：
1．通过调解，或在法律规定的限度内，通过有约束力的决定，或必要时在保持机密的基础上，求得满意地解决；
2．告诉提出请愿一方其权利，特别是他可以利用的补救办法，并促使他利用这种办法；
3．在法律规定的限度内，受理任何申诉或请愿，或将它转交任何其他主管当局；
4．向主管当局提出建议，尤其是对法律、规章和行政管理提出修正或改革意见，特别是如果它们已使为维护其权利提出请愿的人遇到困难时。
其二，由专门的机构来处理平等权利保护问题，是因应平等问题的复杂性和跨部门性的需要。我国目前虽无职能广泛的、冠以“平等权利保障委员会”之类名称的机构，但事实上已存在跨部门的综合协调平等权利保护的机构，典型的就是国务院妇女儿童工作委员会。该委员会日成立，前身是日成立的国务院妇女儿童工作协调委员会，是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构，负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施，发展妇女儿童事业。委员会的组成单位由国务院批准，目前有23个成员单位，包括国家发展改革委、教育部、科技部、国家民委、公安部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国务院法制办公室、中国残疾人联合会、中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会等，办公室设在全国妇联。
其三，香港平等机会委员会的运作，为我们提供了一国之内的成功经验。在香港，平等机会委员会行使了如下职责：l．委员会通过调查和分析社会上的歧视行为和个人就违反反歧视立法的投诉的情况，为立法会和行政当局提供建议。委员会也可为私人组织在制定内部规章时提供建议；2．委员会可以就关乎多人的或有重大社会利益的歧视行为，协助当事人向法院起诉或直接向法院起诉；3．委员会就市民根据反歧视法律所提出的歧视个案进行调查，并努力以调解的方式协助双方达成和解；4．委员会由专门的组织通过公众教育、宣传、研究及培训推广平等机会。
（二）平等权利保障机构的功能及其对农民权利保障的有效性
按照联合国所推行的做法，人权保障机构的功能应该包括：在法律规定的限度内调解纠纷；为当事人提供法律协助；受理任何申诉或请愿；向主管当局提出建议，尤其是对法律、规章和行政管理提出修正或改革意见等。
我国由于国情极为复杂设立一般性的人权保障机构的时机还不成熟，但设立专门致力于平等权利保护的专门机构，则具有可行性。香港的平等机会委员会已经在实际的运作中体现出了巨大的优势，“平等机会委员会运作的优势在一般意义上可以说，有利于适应平等问题的广泛性和复杂性。对平等的侵害，既可能发生在个人之间，也可能发生在政府部门与雇员之间或公司与雇员之间，而有些歧视更可能是制度性的歧视。如果对所有的歧视行为都通过司法机关进行纠正或惩罚，对于当事人不仅要支付较高的时间和金钱成本，对于司法机关而言，更是无法承担的重任。平等机会委员汇集研究、调查、调解、教育、培训等各类职能于一体，专事平等权的保护，可以有效的缓解国家机关在平等权保护方面的压力，也为平等权的保护提供了更多元的渠道。”
本人曾在《平等机会委员会与平等权利保障》一文中主张：平等权利保障委员会的投诉机制主要是针对社会上的歧视个案的，有必要贯彻下述原则：
1．全部接受，对于市民符合形式条件的投诉应全部接受并进行调查，即投诉是启动权利保障机制的推一条件。但全部接受并不是意味着全部受理，对于经过调查之后显然没有依据的投诉，可以通知投诉人不予受理，避免投诉的不确定性。
2．免费，对公民的投诉及其相关的调查和调解不收取任何费用，全部由政府财政拨款。
3．便捷，投诉方式应简便易行，采取多种方式，以减轻投诉人的心理负担。
4．注重调解，调解是中华民族解决纠纷的传统方式，平等权利保障委员会应主要注重调解方法的使用，这样也可以避免与司法权的冲突。
5．初步裁定，调解不成的情况下，平等权利保障委员会可以做出初步裁定，以增强权威性。
6．司法协助，在符合法律规定的情况下，为当事人提供司法协助，所需的费用可以考虑用我国的法律援助制度的有关机制来解决，这也可以推动我国法律援助制度的配套改革。
我认为贯彻这些原则的平等权利保障机构如能建立，在农民的平等权利保障方面将可以发挥更大的作用，这是与农民的生存状态相关的。
首先，大多数农民仍然过着自给自足的低成本的生活，高昂的诉讼费用是阻止农民走进法庭的重要原因。同样是免费的制度安排，平等权利保障机构将可以逐渐取代信访制度。
其次，作为一种传统的法文化因素，惧讼与厌讼在农民法观念中的留存更持久，因此，调解更容易被接受。
再次，现阶段农民的受教育程度还较低，司法协助将可以弥补法律援助制度的不足，为农民提供更现实的法律方面的帮助。
【作者介绍】吉林大学法学院副教授。
注释与参考文献
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