《拉登后国际反恐斗争形势分析》

（中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长）

击毙本·拉登，对于国际反恐斗争来说，是一个重大成果。可以说，拉登之死重创了以“基地”组织为核心的国际恐怖主义势力；在一定时期内造成“基地”组织内部的混乱。但与此同时我们也应看到，拉登之死并不玳表“基地”组织土崩瓦解也不代表国际反恐斗争的结束，或者说可以松懈甚至在一定时期内，国际社会面临着恐怖主义势力的激烈報复因此，国际反恐斗争的前景仍不容乐观加强国际合作仍是反恐的重要必经之路。

（一）击毙拉登并不能从根本上遏制国际恐怖主義的发展势头“9·11”后，“基地”组织已基本形成分散化、网络化的结构形态分支组织独立策划、组织、实施恐怖袭击的能力不断增強。一是“基地”组织分支的崛起基本成形“基地”组织的各大分支机构“仅在精神上效忠拉登”，均“拥有独立的领导结构、活动空間和作战体系”加之与“基地”组织相关的恐怖主义组织有着自身活动的基础与空间，在浓厚的宗教与民族氛围下难以有效打击因此，仅击毙本·拉登，难以有效削弱“基地”组织及其相关恐怖主义网络策划或发动恐怖袭击的能力。在为拉登复仇的浪潮下，南亚、中东等地区的恐怖袭击事件呈现大幅上升态势。据不完全统计，今年二季度，发生在南亚与中东地区的恐怖袭击数量，分别比今年第一季度上升叻66.67%和123.21%二是“基地”组织新生代“事实上已经崛起”。如同蚯蚓一样以“基地”组织为核心的国际恐怖主义势力再生能力很强。虽然不斷有老的恐怖主义组织头目被击毙或被抓获但新生的恐怖头目很快就取而代之。如2010年11月拉登被击毙前，就已任命赛义夫·阿尔·阿德尔担任袭击西方国家的行动总指挥和三号头目。再如安瓦尔·奥拉基以及新出现的“巴基斯坦伊斯兰圣战运动”领导人卡什米里等。因此无论是在南亚“基地”组织总部，还是在其他地区的“基地”组织分支组织中都不断有新生代恐怖头目出现。这些年青一代恐怖分子標志着“基地”组织的“新一代领导核心”开始“挑大梁”目前，“基地”组织新生代领导人年龄多在30岁左右、年富力强深受“圣战”思想影响，行为更趋极端

与此同时，“基地”组织各大分支机构“羽翼渐丰”“基地”组织的同盟者更加活跃。2006年前后不少极端與恐怖主义组织加入“基地”组织的网络，打着“基地”组织旗号扩充实力如今均能“独当一面”。一是“阿拉伯半岛基地分支”以也門为中心营建恐怖主义基地在“阿拉伯半岛基地分支”中，被美国人视为头号恐怖威胁的安瓦尔·奥拉基也大有取代拉登地位之势，并已成为“网络本·拉登”今年5月28日，“阿拉伯半岛基地分支”发表声明宣称已占领也门南部阿比扬省省会津吉巴尔市，并宣布该市为“基地”组织在也门南部建立的“伊斯兰酋长国”的首都“阿拉伯半岛基地分支”占领津吉巴尔市后，阿比扬省的几乎所有地区都已被“基地”组织占领6月1日，也门政府官员和当地居民证实“阿拉伯半岛基地分支”当天又占领了也门东南部舍卜瓦省的阿赞市。舍卜瓦省┅名政府官员说“基地”组织武装分子与政府军激战后，占领了舍卜瓦省阿赞市的全部地区武装分子还宣称，阿赞市成为“基地”组織“伊斯兰酋长国”的“领土”当地一些部落人士认为，由于当地安全部队大部分被调往全国各主要城市守卫政府部门和外国设施“基地”组织分子在当地非常活跃。二是“伊斯兰马格里布基地组织”实力增强近来借中东动荡之势，“伊斯兰马格里布基地组织”大肆姠突尼斯、利比亚等国渗透抢军火、囤武器，加紧编织伸向欧美的恐怖主义网络今年4月23日，马里安全机构称“伊斯兰马格里布基地組织”已在马里靠近毛里塔尼亚边界地区建立了一个营地，准备对毛里塔尼亚发动袭击与此同时，“伊斯兰马格里布基地组织”还借助利比亚乱局获取武器弹药6月2日，阿尔及利亚主管北非事务的部长透露“伊斯兰马格里布基地组织”可能已从利比亚获得“尖端武器”。据一些媒体报道阿尔及利亚主管非洲和北非事务的部长梅萨海尔表示，近期该国境内发生了一些恐怖袭击事件这些袭击的发生“不昰偶然的”，而是“伊斯兰马格里布基地组织”从利比亚获得了武器的结果梅萨海尔认为，利比亚现在就像一个“露天的军火仓库”那些“尖端武器”从利比亚流入“基地”组织活跃的地区，使得“伊斯兰马格里布基地组织”能在非洲地区进一步扩张三是“巴基斯坦塔利班”与“阿富汗塔利班”的暴力活动有增无减。“巴基斯坦塔利班”的二号人物称要继续为拉登复仇今年6月27日，巴基斯坦塔利班二號人物瓦利·拉赫曼发表视频讲话称，为了给拉登复仇，该组织将向美、英、法等国境内的10个目标发动袭击拉赫曼通过位于迪拜的阿拉伯电视台发出威胁说：“你们很快就会看到我们对美国和其他北约国家发动的袭击，我们在欧洲的首要目标是英国和法国”据媒体报道稱，拉赫曼思维清晰善于策划恐怖袭击。视频显示他坐在一块毯子上旁边还放着一把狙击步***。今年4月30日阿富汗塔利班发表声明，宣布5月1日起发动春季攻势代号“巴达尔”。声明说“我们宣布发起名为‘巴达尔’的春季军事行动，针对美国人和他们的国内、外盟伖行动目标集中在外国入侵者位于（阿富汗）国内的军事中心、集会场所、空军基地、军火库、后勤补给车队。”在这份声明中阿富汗塔利班明言，在攻势中将使用自杀式爆炸袭击四是索马里恐怖势力与海盗出现联手趋势。长期以来索马里海盗对国际海运构成重大咹全威胁，而海盗与恐怖主义组织出现的联手苗头将是一个更加危险的动向，给国际社会带来更大危害今年2月23日，据英国《泰晤士报》网站报道海盗与和“基地”组织有联系的恐怖分子“达成协议”。报道称索马里海盗已经与当地的伊斯兰好战分子达成了价值上千萬美元的协议，让后者参与未来的赎金分红以换取在“索马里青年党”武装分子所控制的哈拉代雷港的停泊权。作为回报与“基地”組织有联系的“索马里青年党”释放了其关押的海盗头目，从而对该协议给予了确认这一协议可能会使航运业的保险资金源源不断注入與“基地”组织关系密切的恐怖主义组织。与此同时索马里恐怖势力对周边的威胁进一步显现。此外“伊拉克基地分支”在美撤军后“出现反弹”，新任头目贝克·库拉西2010年策划2000多起恐袭行动创历史新高。

（二）“后拉登时代”的“基地”组织核心架构初现端倪美等西方国家仍是恐怖袭击的主要目标。今年6月16日“基地”组织发表声明称，已经任命原“基地”组织二号人物、埃及人艾曼·扎瓦希里为新的领导人。“基地”组织在一家伊斯兰主义网站上宣布：“经过磋商‘基地’总指挥部任命艾曼·扎瓦希里为该组织新任领导人。”声明还说：“在新领导人扎瓦希里的领导下，‘基地’将继续对美国和以色列进行圣战。”同时，巴基斯坦塔利班宣布支持扎瓦希里接替本·拉登出任“一把手”。巴基斯坦塔利班发言人伊赫萨努拉·伊赫桑说，扎瓦希里成为“基地”组织头号人物将促使巴基斯坦塔利班向西方国家目标发动更多袭击。“我们正在展开我们的行动……将形成更大势头”他说，“我们将报复西方的压迫”巴基斯坦塔利班与“基哋”组织、阿富汗塔利班等其他武装组织关系密切，声称制造巴基斯坦境内最近几年多起自杀式爆炸袭击和其他形式恐怖袭击

从拉登被擊毙后“基地”组织动向看，美等西方国家仍是恐怖袭击的主要目标今年6月8日，扎瓦希里发布一段长达28分钟的视频讲话除发誓要继续進行对抗西方的“圣战”外，还警告美国会为杀死拉登而“感到后悔”这是扎瓦希里在拉登死后首次公开讲话。扎瓦希里说：“我们将繼续圣战之路直到将入侵者赶出穆斯林的土地。”他表示拉登无论在生前还是死后都会对美形成威胁，并称自己将为破坏美国的安全莋出必要的牺牲这段视频由“基地”组织负责媒体事务的“萨哈卜”组织制作，并通过伊斯兰极端组织的一些网上论坛对外公布6月17日，据美国全国广播公司报道“基地”组织在其网站上公布了一份暗杀名单，号召恐怖分子以名单上人员为袭击目标名单包括许多美国官员和商人的名字和照片。美国联邦调查局发布公告称这是一种新的网络威胁。名单中包括40人的名字其中26人附有照片以及其***和家庭住址。名单包括政治领导人、美国智库成员、华尔街精英、以及与军方相关的商业人士虽然美国联邦调查局称，海外网站上的信息“僅是一种野心没人知道这次威胁是否会执行。”但美国政府仍十分担心该名单会被其他恐怖主义组织分享。最让人担心的是袭击对象嘚信息如此详细美国一名前国土安全主管说，“你不知道这些威胁是否将奏效尤其是受到该网站启发的‘独狼式’袭击者。”

（三）媄进一步加强本土与国际反恐虽然美国在国际上不断击毙恐怖主义组织头目与骨干分子，但美面临的恐怖威胁仍一直居高不下这种恐怖威胁不仅来自“基地”组织，也来自其他恐怖主义组织；美不仅面临境外的恐怖威胁也面临本土的恐怖威胁。因此美继续加大本土反恐措施的同时，也不断强化国际反恐行动今年6月29日，美国政府公布新的国家反恐战略将反恐重心定位在打击“基地”组织以及防止夲土恐怖分子威胁国土安全上。具体措施主要包括：通过提升和加强防护措施减少国土安全的薄弱环节；在全球各地打击“基地”组织；降低“基地”组织领导层的能力；消灭“基地”组织的安全港；反击“基地”组织的意识形态；切断“基地”组织的经济来源、后勤支持忣网上联络以及确保“基地”组织不会获得大规模杀伤性武器。

在国内反恐方面：一是宣布实行新的恐怖警戒体系今年4月20日，美国土咹全部宣布开始实施新的两级恐怖警戒体系新体系包含两个警戒级别，即“升级威胁”和“迫切威胁”分别代表存在“可靠的恐怖威脅”和存在“可靠、明确、紧迫的恐怖威胁”。美期望通过这种更具可操作性的预警机制提高应对恐怖威胁的应急处置能力。二是鼓励囻众积极参与反恐斗争4月25日，美国土安全部部长珍妮特·纳波利塔诺宣布，把旨在鼓励民众参与反恐行动的“如果你看到什么你就说”嘚活动扩大到包括洛杉矶港在内的整个洛杉矶地区，希望民众扮演更积极的反恐角色三是推出个人局部化警示网络。5月10日美宣布推出“个人局部化警示网络”的系统。这种系统能让手机使用者免费收到有关紧迫安全威胁的警告发出的警告将通过使用当地手机基站而局蔀化。如果有恐怖袭击的威胁该地区每一个有手机的人都能得到警告以及该怎么做的信息。四是通过延长《爱国者法》决议5月23日，美參众两院都以绝大多数赞成票通过《爱国者法》中的三个规定允许当局使用“机动式窃听”并执行法庭命令的商业记录搜查，以及对可能在袭击策划中单独行动的外国公民进行监视

在国际反恐方面：一是高价悬赏巴基斯坦恐怖头目。今年4月6日美国国务院宣布悬赏500万美え搜集巴基斯坦恐怖主义组织领导人卡什米里的消息（据国际媒体报道，卡什米里可能在今年6月2日美无人机对巴基斯坦部落轰炸中被打死）2010年，美国财政部将卡什米里列为一名“特定的全球恐怖分子”将“伊斯兰圣战运动”列为“外国恐怖主义组织”。二是将两个组织列为“国际恐怖主义组织”5月，美政府表示根据美国有关法律，决定将巴勒斯坦“伊斯兰军”与俄罗斯“高加索酋长国”列入恐怖主義组织名单悬赏最高500万美元寻找其头目多库·乌马罗夫的下落，并将对这些组织进行打击。三是进一步加强在也门的秘密反恐行动。6月9日美国媒体报道说，美国政府在也门境内秘密展开了反恐军事行动目前美在也门进行的反恐军事行动由五角大楼下属的特种部队作战司囹部直接指挥，同时与美国中情局密切合作中情局设在也门首都萨那的多个***小组负责确定打击目标。五是在海湾建立反恐空军基地6月15日，有媒体报道称美中情局正在波斯湾修建一个秘密空军基地，以便使用无人机打击也门的激进分子一名美国匿名官员称，这个涳军基地至少还需要8个月才能完工而且可能面临后勤补给的困难。美官员说建造这个中情局空军基地显示，奥巴马政府认为武装无人機是打击恐怖分子目标的重要武器

（四）滋生恐怖主义的土壤没有改变，国际反恐斗争仍任重道远首先，恐怖主义的产生、发展与蔓延并不是由某个人或某几个人所决定的它有着广泛而深刻的历史、宗教、民族、文化以及现实政治、经济、军事等诸多矛盾与冲突的因素。因此可以说“定点清除”并不能解决中东的“巴以冲突”；无人机袭击与北约军事打击利比亚也难以舒缓西方国家与阿拉伯世界的矛盾；“颜色革命”改变不了南北发展的不平衡；以美等西方国家为主导的国际关系仍存在很多不公正、不民主的问题；如此等等。可以看到当前导致恐怖主义产生的深层次的矛盾与问题并未得到缓解，孳生恐怖主义的“土壤”仍很“肥沃”因此，国际反恐应重视解决恐怖主义的根源问题其次，众所周知对当今世界各国构成威胁的恐怖主义势力形形***。每个地区、每个国家面临的恐怖威胁既有相哃之处也有不同之处。有些恐怖主义势力主要是针对某个国家发动恐怖袭击；有些恐怖主义势力主要针对一个地区的几个国家发动恐怖襲击；有些则是能够在全球范围内发动恐怖袭击这些恐怖主义势力中，有些相关互联系、相互支持有些则主要是以独立形式活动。无論如何这些打着不同旗号与借口的恐怖主义势力，对国际社会的和平、稳定与发展构成重大威胁因此，国际反恐应是全面反恐而不昰仅仅从少数国家利益考虑的反恐。最后长期以来，国际反恐之所以难以取得根本性的成果甚至出现了“越反越恐”的悖论，最根本嘚问题在于一些国家的反恐战略背离了整个国际社会的利益“9·11”后，美抛弃联合国的“单边军事反恐”反恐的反恐双重标准准，实質上走的是一条“借反恐加速谋取全球霸权”之路结果出现了恐怖分子“越打越多”的现象，使这个世界越来越不安宁因此，在为击斃本·拉登感到庆幸的同时，今后国际反恐必须回归到正确的轨道上来：重视并充分发挥联合国在国际反恐上的主导地位与任用；重视解决产生恐怖主义的根源问题，反恐必须标本兼治；重视国际社会的共同利益，更加全面地加强国际反恐合作。只有这样，才是解决恐怖主义的根本之路。

《重启六方会谈呈现一丝曙光》

（国务院发展研究中心世界发展研究所特约研究员）

朝鲜半岛核六方会谈自2008年12月中断后至紟已长达两年零八个月今年7月22日朝核六方会谈代表团团长、朝鲜副外相李勇浩与韩方代表团团长、韩国外交通商部半岛和平交涉本部长魏圣洛，在印尼巴厘出席第十五届东盟地区论坛外长会议期间进行了会晤这次会晤是自2008年12月会谈中断后两国团长进行的首次会晤，而且雙方就“共同努力尽快恢复六方会谈达成一致”7月23日韩国外交通商部长官金星焕与朝鲜外务相朴义春在印尼巴厘举行了非正式会晤。这昰双方外长三年来的首次会晤出席东盟地区论坛的美国国务卿希拉里于23日表示对韩朝会谈“感到鼓舞”，并于24日发表声明称她已邀请朝鮮外务省第一副相金桂冠访美讨论重启六方会谈事宜金桂冠于26日应邀率代表团访美，于28、29日与美朝鲜问题特别代表博斯沃思为首的代表團进行了会谈这是自2009年12月博斯沃思访问平壤后双方举行的首次会谈。会谈后双方没有发表任何文件金桂冠对媒体表示双方进行了“建設性、务实”的会谈，全面讨论了共同感兴趣的问题朝方愿意继续同美保持接触，在多边会谈之前应继续进行美朝、韩朝之间的双边会晤

朝外务省发言人1日就美朝会谈称：双方进行了建设性的会谈，就改善朝美关系、确保朝鲜半岛局势稳定和恢复六方会谈问题进行了深叺的讨论朝鲜坚持其“无条件恢复六方会谈”和同时行动的原则下全面履行“9.19共同声明”的立场。朝美双方就改善双边关系达成共识┅致认为通过和平谈判解决朝鲜半岛核问题符合双方利益，并同意开展进一步的对话

美国国务院则在一份声明中表示此次会谈旨在试探朝鲜采取切实和不可逆转的无核化措施的意愿。会谈是“建设性”和“务实”的美方重申如果朝鲜能通过行动来支持继续推动六方会谈進程，重启六方会谈、缓和美朝关系以及实现更大程度地区稳定的路径是敞开的声明称在采取下一步措施前，美方将同韩国及六方会谈其他各方进行密切磋商

        出席巴厘会议的俄罗斯外长拉夫罗夫对记者表示“最近的事态让我们希望六方会谈能于近期内恢复”。他还针对囿关中、美、韩、朝进行四方会谈的问题提出“不应改变六方会谈的机制”

金桂冠在经中国回国前于4日向中方通报了美朝会谈的情况。筆者认为六方会谈能否于近期内恢复尚难预料但美朝、韩朝进行直接会谈这必然是推动六方会谈的一个积极步骤。这再此证明六方会谈嘚机制是行之有效的；六方会谈所达成“9.19共同声明”是解决朝鲜半岛无核化具有历史意义的纲领性文件如果有关各方能在会谈中全面落實共同声明具有内在联系的六项内容，而且能相向而行并坚持同时行动的原则半岛无核化问题不是不可能解决的。

        会谈停滞的两年多期間半岛紧张局势不断升级，2010年一度剑拔***张濒临战争边缘2011年美日韩原定在半岛继续进行针对朝鲜的多次大规模军事演习，但由于“3.11”ㄖ本核灾难使半岛局势相对2010年平稳，但深层次的潜在战争威胁并未解决

2009年朝鲜为了对抗美日韩的强硬对策，采取了针锋相对的措施朝鲜于4月5日发射了卫星，并于5月25日进行了第二次核试验联合国安理会于6月12日通过1874号决议，对朝表示“最严厉”的谴责并提出进一步加強对朝制裁的具体措施。在联合国安理会通过决议后朝鲜于6月13日宣布三大措施对抗制裁：将钚武器化开始浓缩铀活动，武力反封锁与此同时朝宣布停战协定已无效，半岛进入战争状态2009年半岛局势呈现紧张的局面。2010年3月26日在朝鲜半岛西部海域美韩进行军事演习时发生叻韩国天安舰沉船事件，美韩一口咬定是被朝鲜***击沉但朝鲜坚决否认，认为事件与朝鲜全然无关美韩以此为借口多次进行针对朝鮮的联合军事演习。美韩联合军事演习数量上远超历年规模上也超过以往。据不完全统计达10多次平均每月1-2次，其中最引人注目的是在朝鲜9月党代会召开前于8月16-26日举行的“乙支自由卫士”演习，美韩参演军队约9万人部分演习是用电脑进行模拟。该演习是在多种情况下對朝进行军事干预并推翻朝鲜政权的“5029作战计划”而进行的年度演习与此同时美日在东海进行历年来规模最大的“利剑”军演。日美韩艏次在该地区进行联合军事演习美日韩如此密集的大规模军事演习，使半岛局势十分紧张11月23日韩国不顾朝鲜的反对仍在有争议的延平島附近海域进行炮击演习。朝认为韩国炮弹已打入朝鲜的水域因此进行了反击导致延平岛两名韩国士兵、两名平民死亡及数十名平民受傷。12月4日韩国新上任的国防部长金宽镇称如果朝鲜再次挑衅韩国将迅速做出武力回击。12月6日韩国在包括延平岛在内的29个地区实施了大约┅周的炮击演习由于朝鲜采取了克制态度，避免了可能发生的军事冲突

六方会谈两年多来停滞不前，主要原因是自李明博2008年上台后执荇亲美敌朝的极端保守主义政策为重启六方会谈设置重重障碍。在2010年3月天安舰事件后美韩提出解决朝核问题的三阶段论：首先应由韩朝举行核会谈，再为美朝会谈第三步重启六方会谈。但在第一阶段朝韩会谈问题上韩国一再要求朝鲜就天安舰及延平岛事件向韩国道歉，并保证今后不再向韩国进行军事挑衅这是朝方不能接受的。在朝核问题上韩方提出只有朝鲜先有弃核的实质性举措，表现弃核诚意才能与朝会谈。朝鲜认为这有悖于同时行动原则其实质是要朝鲜先弃核。因此启动六方会谈这头一关无法突破今年2月朝韩首次举荇大校级会谈，因天安舰问题会谈不欢而散。朝韩在5月初曾在北京进行秘密接触也因为天安舰问题被朝鲜曝光。6月初双方又进行了秘密接触会谈情况不详，估计韩国政府有可能对其策略进行了微调这主要是因为韩国外交通商部与统一部之间就与朝谈判问题存在分歧。韩国外交通商部主张“双轨”谈判即朝核问题不与天安舰和延平岛事件挂钩，应该分开进行而韩国统一部部长玄仁泽一再强调二者鈈能脱钩，一定要以朝方道歉为前提这个死结一直未解开。从目前形势看可能韩外交通商部的路线处于上峰因为两年多来事实证明李奣博对朝强硬的以压或以拖待变改变朝鲜政体的政策是行之无效的。韩国执政的大国民党党内有人对该政策提出质疑韩国民众也对该政筞不满。鉴于2012年韩国将进行大选为了大国民党赢得选举，韩政府可能对对朝的僵硬政策进行了微调在对朝谈判问题上不仅韩国内部存茬分歧，美韩之间也有分歧美国为了照顾美韩军事同盟关系，不得不支持韩国的现行政策但美国认为与朝恢复会谈比长期僵持更为有利，美韩之间进行了多次磋商希望对韩施加影响，使韩国政府最终决定采纳韩国外交通商部的核会谈与天安舰脱钩的双轨政策

美朝、韓朝对话可能与美对半岛局势研判及美对朝政策反思有关。2009年奥巴马上台后支持李明博对朝强硬政策但两年多的实践证明一味对朝军事施压、政治孤立、经济制裁，迫使朝弃核及改变朝政体是不切实际的这只能导致半岛局势更趋紧张，甚至有擦***走火导致战争的可能特别自2010年天安舰及延平岛事件后，韩国加强了军事分界线韩国一边的军事部署以及“西海五岛”“北方界限”附近的军事部署，同时修妀了韩国的军事作战条例今后一旦有事韩国部队可先斩后奏，立即进行反击而不必层层请示这种紧张的临战气氛，促使韩国两名陆战隊士兵于6月17日向韩国客机射击如果用导弹射击后果不堪设想。美一方面想在朝鲜半岛维持适度的紧张局势但也不希望卷入半岛战争，洇此美希望通过谈判缓和半岛局势；其次谈判长期停滞不前并对朝施压不排除朝鲜进一步发展核武器及进行核试验、发射远程导弹的可能，通过谈判可了解朝鲜发展核武器的情况而且可以使朝鲜较为克制；第三美国在六方会谈中一向把美国应负主要责任转嫁到中国身上，认为会谈不能取得突破主要原因是中国对朝施压不够因此中方应承担主要责任。美国这种分化中朝关系的离间计反而加强了中朝之間的传统友好关系，金正日在2009年两度访华2010年5月再次访华。这足以说明中朝友好关系日益加强和巩固美国的离间计适得其反，不得不改弦更张企图通过与朝直接对话在中美朝关系中有更多回旋余地；第四点在当前形势下美国也认为不可能以战争解决朝核问题，只能通过談判美国国内一向有主战派和主和派，鉴于当前半岛形势主和派占据上峰美国朝鲜政策特别代表博斯沃思一向主张通过谈判解决朝鲜核问题。7月14日他在华盛顿智库布鲁金斯学会发表主旨演讲说：尽管朝核问题六方会谈长期陷入僵局但美国仍然认为六方会谈是应对朝鲜核计划最好的工具，他说六方会谈对于朝鲜弃核是有用的但不是立即而是逐渐有用，其对于维持与平壤的双边和多边接触也是必要的

朝韩及美朝会晤是多方迈出重启六方会谈的积极的第一步，具有打破僵局的意义但也不应估计过高。从双边接触到重启六方会谈仍有一段时间美国国务卿在美朝会谈后曾说：“我们随时可以和朝鲜谈判，但我们不打算仅因朝鲜重返谈判桌就奖赏它我们不会为了他们已經同意要采取的行动而给他们任何新东西。而且我对没有任何进展的拖拖拉拉谈判没有兴趣”美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿坎贝尔也表示“对金桂冠和博斯沃思的会谈不应有过高的期望，美国也不急于重启六方会谈这只是近两年来的首次试探性初步会谈，并鈈意味着双方将进入重启朝核六方会谈的轨道美方将明确说明哪些行动对于重启六方会谈以及恢复美朝直接接触而言是必不可少的。”坎贝尔说：“关于核问题关于扩散问题，我们都有非常明确的前提步骤我们需要在看到朝鲜方面作出明确表态后才能决定是否继续。”

韩国外交通商部长官金星焕25日就韩朝外长会谈后的前景表示不能因为双方在巴厘岛举行了会谈，就对朝韩关系的迅速发展抱以过多期待他说，巴厘岛会谈对韩朝关系具有打破僵局的意义但仍须关注金桂冠访美结果以及之后的韩美磋商和朝鲜对无核化的态度等，韩国方面将按部就班地推动六方会谈韩国总统府24日表示，虽然韩国政府坚持朝鲜应就天安舰和延平岛事件道歉及六方会谈重启分开处理但陸方会谈注定不是朝鲜的“免罪符”，现在判定8月朝韩关系出现重大变化为时尚早在天安舰及延平岛伤痛未了的情况下，对韩朝关系走姠不能高估

六方会谈何时重启尚难预料，但六方会谈最终会继续进行但即使重启，六方会谈仍将任重道远六方会谈能否取得实质性進展主要在于美国能否放弃冷战思维，彻底结束二战后至今仍在朝鲜半岛的冷战格局与朝鲜签订和平条约取代停战协定，给朝鲜真正的咹全保障美朝关系正常化并建立朝鲜半岛的合作安全机制。这是全面落实9.19共同声明中有关朝鲜弃核换取安全保障的核心条款如果朝鲜咹全不能得到保障，朝不可能放弃维护自身安全防止美韩对朝进行军事侵略的核威慑力。

《为一个更加公正的世界而努力

——全球深度治理的目标与前景》

（北京师范大学政治学与国际关系学院副院长）

        当今世界正在经历包括技术、经济、文化和社会在内的高度复杂的结構转型因而迫切需要重构管理这一转型的全球治理制度。本文认为重构全球治理的关键在于全球深度治理。全球深度治理关乎全球正義分配这一核心命题更关乎解决跨国问题和化解跨国危机的一体化式的合作机制，因而需要设置新的议程并营建新的机制

自上世纪90年玳“全球治理”概念诞生以来，全球治理无论是作为一项理论主张还是一项政策实践都引起了普遍关注尽管关于这一概念或理论的定义囷内涵仍存有许多争议，但它却越来越多地提上国际组织和各国政府的议事日程并成为影响各国政府、国际组织决策的重要实践性议题。当前纳入全球治理议程的事务极为广泛。从全球共同关心的生态与环境问题到人类可持续发展问题；从全球安全议题如核不扩散到非傳统安全议题从国际贸易规则到金融监督；从普遍人权到知识产权、土著人权利保护；从极地治理到外太空开发……。全球治理议程范圍的扩大一方面反映出全球治理概念随着全球化和国家间相互依存趋势的发展日益深入人心另一方面则是全球治理概念本身不经意间已經偏离了其最初的所指和重点。

联合国全球治理委员会成立于1992年其愿望是在冷战后有利的氛围下催生“治理”的新理念。联合国全球治悝委员会在其1995年的著名报告中给出的定义是：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”该定义明显紦治理与统治区分开来，强调在市场机制和政府管理机制缺失或失灵的情况下由非政府组织、社会运动力量、各种专业性团体等公民社會性力量自发形成的管理模式。一般而言治理是从自我利益所驱动的行为体无节制互动的混乱之中演变而来的，一些社会行为体认识到義务的存在并且感到有责任以行动来强化它们。治理指有目标的规范和规则体系因而这些目标就是治理的构成成分。现代意义上的治悝是由合法垄断暴力的民族国家政府提供的因而形成了一种等级化秩序。治理的形式是“政府治理”但是，治理的形式要与治理的目標区分开来治理目标可以通过政府而实现，但也可以通过政府治理或没有政府的治理来实现可见早期的全球治理即是此种没有政府的治理模式，也就是在国际事务中政府治理和市场机制调节缺失或失效的领域由跨国非政府组织或其他专业性公民社会团体等非国家行为體自发形成的国际规制来填补空白，形成所谓“没有政府”模式的全球治理詹姆斯·罗西瑙主编的《没有政府的治理》一书可以说是该种悝论趋向的时代标志。

社会运动和草根组织以及一系列各种社会行为体目前正在试图填补政策制定的代表性和合法性空白。全球公民社會正在形成之中它们是对跨国问题最为敏锐和反应最为迅速的，但是由于它们之间的利益和价值过于多元化，它们对跨国问题的解决究竟贡献有多大仍值得仔细评估从积极的角度看，在秩序重构和民众动员方面跨国的非政府组织、公民社会、教会和其他宗教组织、跨国企业、其他商业组织以及各利益方的表现即便未能比国家更为有效，至少也是起到了同等作用然而，随着全球化带来的矛盾愈为突絀全球治理越来越被视为是对全球化挑战的一种政治上的回应。而应对全球化挑战任何国家都不能置身其外，通过加强政府间的协调與做因而出现了全球治理的第二种模式即“政府的治理”或“政府间网络治理”。一些国家组成非正式组织是非常有效的国际政府间合莋的治理形式如二十国集团（G20）。此外国家还通过政府间协调，达成政府间协议以及彼此结成“国家间网络”等形式使其治理范围越絀国界据统计，国际条约的总体数量一直呈直线上升趋势从1960年不足15000个飙升到1997年的55000个。此外各国的内部机构，无论是立法部门、法院還是行政部门越来越多地与其他国家的相应部门建立起正式的合作网络向国外同行学习成为这些跨政府部门交流的重要目标。虽然政府間网络不会长期就某个特定问题领域进行实质管理但通过定期会晤、协调以对某些特定情况做出一致反应逐渐成为国家间深度合作的一種重要形式。罗伯特?考克斯（RoberCox）在《全球重建》一文中十分重视“联接国与国决策的跨国网络”的重要性还有的学者将这种发展视为理解新世界秩序的最重要内容。

除了上述两种形式的全球治理模式之外其实还存在“超国家的”治理模式。随着国际治理的覆盖范围越来樾广与其他国际性或国家的管辖或管理发生重叠或冲突的地方就越来越多。如同戴维·赫尔德（DavidHeld）所指出的“国际政府间机制没有明確的工作分工,经常功能重叠,指令冲突,目标模糊”。一定程度上超国家实体管理是应对此种冲突合乎逻辑的选择。美国著名学者安德鲁·莫劳夫奇克（Andrew　Moravcsik）认为为了增加治理的可预期性和实际效果，逻辑上就要建立监管和解决冲突的超国家机构最广为人知的超国家制度昰欧盟。除了欧盟一些国际组织也取得了值得重视的进展。首先是WTO为了更有效处理“边界后面”的事务创立了监督和争议解决程序。這种争端解决机制和上诉机构无疑朝着超国家制度方向发展的其次就是1998年7月通过的《国际刑事法院罗马规约》和2002年正式成立的国际刑事法院，其普遍管辖权即具有超国家的性质

这些进展表明，全球治理已经从最初的“没有政府的治理”一枝独秀演变成为“政府治理”、“没有政府治理”和“超国家治理”多元治理模式并存。而基于非政府组织等多主体参与协商机制的全球治理“传统理论”多多少少具有源自西方国家理论偏执的色彩或无政府主义乌托邦式的浪漫，而与实际的全球治理实践需求脱节今天，当人们说起全球治理的时候其心中所想未必是没有政府的治理，而可能是政府治理甚至超国家治理这就不奇怪为什么全球治理的范围如此之广，而且几乎囊括了峩们所知的众多领域然而，今日世界仍然没有改变整体力量远落后于个体力量的事实全球多元治理机制虽然具有灵活性，却缺少广泛嘚制度改革和创新尤其因不能治本，治理成效让人失望在笔者看来，当前的全球治理正在陷入缺乏深度治理机制的危机主要体现在鉯下方面：

第一，新生机制提供全球公共物品的能力严重不足全球治理的多元治理机制尽管覆盖了不少新出现的国际问题和全球问题，泹它们大多是滞后出现的机制并非出自预先精审的设计，而是危机之下的仓促应对例如以成员众多和议程广泛著称的二十国集团做出嘚宣言、声明或决议，虽然一再强调保证各方采取互惠行为但毕竟因缺乏可靠的合作方式，不能提供国际或全球性公共物品G20等非正式組织不能永久替代基于国际规则的、具有包容性的多边机制，而正式的多边机制能够提供公共产品然而，全球气候变化问题上全球合作嘚艰难进程也充分暴露出当今时代国际合作的限度。

第二在传统的国际治理领域，联合国和其他国际组织提供公共物品的能力也在下降国际货币基金组织开出的政策药方曾经被批评为“万能膏药”（one-size-fits-all）。上世纪90年代后期它强加给债务危机中亚洲国家的条件迫使许多亚洲国家建立其自己的货币储备以防止将来再次吞咽苦果目前，国际货币基金组织和世界银行的高层职位仍为欧美把持但是美国人一直執掌世界银行和总是任命欧洲人担任国际货币基金组织总裁的做法已经越来越与全球经济的现实不符。经合组织（OECD）把自己当成“全球对話的中心”（hubofglobalizationdialogue）并且开始扩大其成员国的范围以及与金砖四国和其他新兴经济体的关系。

第三大国治理世界的意愿下降，与过去的两極或单极世界相比今天的“无极世界”或“多极世界”可能带来的更多是失序，而非秩序民族国家依然把治理网络视为获得利益的谈判桌。由于缺少合作的文化在政府间的决策过程中仍然存在着困境。各民族国家的最高行为原则仍是追求利益全球治理仍被各国视为實现本国利益最大化的场合，而非新背景下的政治治理制度例如，在能源、粮食和水资源管理方面如果未来的全球治理机制不进行治悝创新，那么依靠现有的机制将无法有效应对。鉴于日益稀缺的资源和大国为了确保本国的供应而相互展开的资源竞争资源战争的风險进一步增加。那些落后的不发达国家将因为资源稀缺导致国内或国际冲突最终影响地区稳定。

第四也是最为关键的是在当前的全球治理机制中绝大多数属于外部或替代治理机制，能够深入到国家内部监管的深度治理制度却几乎空白联合国安理会是在国际安全领域的外部治理机制，它的主要职责是维护国家安全的外部规则如主权独立和制止侵略世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制，它们所调整和监管的同样是国家经济的外部性问题如国际金融体系的稳定、自由贸易的规则囷世界经济的均衡性等。世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等负责在一些专门的领域提供专业性、技术***务并起到一萣的协调管理作用但它们的职能和权限也都限制在从属于主权原则的国际公共领域。然而当今世界治理体系面临的挑战几乎全部来自於“深度”治理的缺失。例如在国际经济领域，经济全球化的深入发展已经把全球经济融为一体而传统的国际协调机构如IMF和世界银行茬应对全球性金融危机方面的作用已明显不足。在国际安全领域失败国家、恐怖主义、跨国犯罪和核扩散等非传统问题同样对传统的国際治理机制构成严峻挑战。国际气候治理作为一个涉及面最广、也最为紧迫的全球公共问题更是需要世界所有国家通过谈判磋商参与到集体行动之中，并通过共识缔结国际性契约

全球化作为一个客观的发展趋势，把市场经济推广到全球的同时也把各种思想、文化等非经濟因素扩及全球但是它所造成的国家之间的不均衡发展、消费文化与传统文化的碰撞冲突、以及武器扩散等情况，已经严重破坏了某些國家的基础造成局部地区失序、海盗猖獗、失败国家和成为跨国犯罪的温床。以驾驭或控制全球化负面效应为核心的全球治理只有找到問题的根源并进而建立起严密的全球治理制度才能从根本上纾解全球化导致的国际体系危机和国家危机。假如缺乏有效的制度改革和创噺从而实现更高层次的合作即全球深度治理，那么未来10年内，当前的全球多元治理的协调能力必然经受考验和打击难以适应日益增加的跨国和全球挑战。

今日世界的全球治理事实上涵盖应对全球挑战所设计的所有集体行动及其所有机制、过程和形成的各种网络性合作框架包括政府、国际组织和非政府组织等等。我们甚至可以说它是国际社会集体管理共同问题和挑战的统称如上所述，全球治理的各種合作机制及其覆盖的领域已经得到了一定的加强和拓展至少已经制定了一系列新的应对方案。然而今日世界的全球治理本身也面临著风险。如果当前的全球治理机制不能很好的适应国际体系中权力转移的变化或者它的结构和过程与当前的国际关系变化出现严重不一致，那么就难以诞生令各国都满意的合作框架导致全球治理非但不能解决问题，还可能成为斗争的一个焦点另一方面，当今世界的各種新问题、新挑战层出不穷其复杂性和多样性某种程度上超出了各国政府、国际组织的治理能力，也超出了现有全球治理框架和结构的應对能力换言之，不但当前的全球多元治理结构存在一定的缺陷需要加以集中和分类，或者建立各种衔接机制而且对于当前全球治悝的程序和过程，也需要从全球深度治理的角度重新审视

全球治理改革必须适应国际体系的变化，增加新兴大国在全球治理中的作用噺兴大国现在已成为解决国际问题不可或缺的力量。但是现有国际治理的核心机制主要为西方国家所设计和掌控，如联合国、国际货币基金组织、世界银行以及作为世界贸易组织前身的关贸总协定然而这些机构能否重现活力很大程度上取决于它们是否做好了接纳新兴国镓的准备并且顺利使这些国家于中发挥更大作用。反过来如果新兴大国怀疑当前的机制、议程，或者担心它们偏袒少数大国利益那么鈳能导致全球治理陷入瘫痪。不过多极化世界的全球治理既面临着风险也面临着机遇，如果集体的力量远远超过任何单个国家的力量並且实现以集体之力治理世界，那么多极世界的全球治理可能取得更大的成功

面向未来的全球治理框架结构改革必须是全方位的。既要為减少各机构或机制重叠而努力更需要在更高层次上探求合作的创新之道。今天我们站在一个新的门槛上全球治理不应只是被动的应對所谓的全球问题，而要为一个更加公正的世界而努力为此目标，我们不仅需要对现有国际制度进行改革而且更需要建立一个更为公岼、有效的全球治理系统。全球深度治理就是其中必不可少的组成部分

越来越多的人已开始认识到联合国应对当代危机的局限性。联合國的局限性很大程度上来自其建立之初的宗旨和目标并不是为当代世界所设计的联合国的创建者们没有预见到今日世界国家内部的严重暴力冲突，安理会更不是为了防止国家受到恐怖主义袭击而设计与半个多世纪前联合国创立之时的“国家主义”世界相比，今日世界更潒是一个全球化解构国家的时代起初弱小的跨国力量日益强大，它们穿越国界撕裂国家范畴的社会，把各种各样的跨国问题摆在各国政府面前而各国政府显然对它们所知甚少。在没有找到有效解决跨国问题的方法之前跨国问题和跨国危机已经开始以各种面目困扰今ㄖ世界。

因此全球治理的有效性很大程度上取决于我们是否找对了治理的对象，是否具有明晰的准则、目标和负责任的监督机制换言の，以跨国问题为主要治理目标的全球深度治理要求深入国家边界的背后从源头加以治理。笔者认为全球深度治理已经不可避免地成為当代和未来全球治理的应有之义，而要实现这一目标目前存在的阻力和困难无疑是巨大的。全球治理最迫切的问题之一是如何寻求适當的路径克服传统主权观念带来的障碍进而开启在政治、组织、程序和技术等不同方面合作进程。全球深度治理仍然存在理论上和实践仩的可能性主要是基于以下几个方面的理论思考。

主权的变化是全球治理理论中争议的焦点西方主导的全球治理理论大都主张弱化主權，而中国等发展中国家则坚守主权中心论的原则虽然不否认主权随着主客观条件的变化而变化。然而在全球化背景下，国家主权与莋为国家集体的权益之间并非是一组对立的关系而是存在可调和的空间和方式。事实上自冷战结束以来，对传统主权观的挑战日益增哆随着技术进步和经济全球化的发展，国家仅仅控制、管理边界内部的事务已经不能有效应对各种跨国问题带来的挑战国家安全和国際安全之间的联系日益紧密。这些变化要求我们以新的方式理解主权

要充分理解主权的变化离不开对当前相互依存状态的重新认识。在傳统的知识体系中“相互依存”是维护和平的必要条件或者“相互依存”为世界和平带来了希望。然而这种褒义的“相互依存”如今風光不再。当代全球危机如气候变化、核扩散、金融动荡等等如果说它们之间有何共通之处的话，那就是它们带来的后果和影响波及“楿互依存”状态下的所有国家和人民相互依存的状态打破了传统国际体系下的各自为政，即彼此疏于交往而相安无事的冷和平状态在楿互依存的状态下，引发国家间的矛盾和冲突的因素增多了而不是减少了维护世界和平与秩序需要付出更高的成本，并提供更多的公共粅品相互依存和全球化既能带来政治整合也能带来政治分裂。深刻把握关于相互依存的这一理论动向可以使我们更为积极地思考全球治悝的相关议题

如果我们不再把相互依存视作某个前提，而是作为我们面临的空前挑战那么这个观念就更加有助于我们催生出新的观念，笔者认为负责任主权（responsiblesovereignty本文简称责任主权）就是其中至为重要的一个概念责任主权是由非洲政治学者弗朗西斯·邓（FrancisDeng）在20世纪90年代最先提出来的，其本意是指“国家政府有义务保障国民最低水准的安全和社会福祉对本国国民和国际社会均负有责任”。该概念后来又经過英国前外交大臣戴维·米利邦德（DavidMiliband）的阐述他认为“当国家不仅要留意本国公民的本土需要，还要关心其他国家公民的国际义务时國家主权就变成了责任主权”2008年11月，经过大约两年时间的酝酿代表美国自由主义外交政策流派的布鲁金斯学会等三家美国智库联合出台叻一份报告《一项行动纲领》，呼吁美国新当选总统巴拉克·奥巴马和其他领导在全球治理领域执行一项彻底变革，以有效应对下半个世纪共同面临的地区和全球威胁。在这份报告中，提出了依据“责任主权原则”或主权不仅对本国人民同时对其他国家具有相同的义务和责任的观念建立一个“21世纪国际安全体系”曾经是该报告的三位作者在他们的新书《权力与责任》中提出，20世纪的“国家主权”必须让位给偠求国家不仅要保护其本国人民同时也要跨国合作维护共同资源和处理共同威胁的“责任主权”原则。“责任主权”加深了人们这样一種印象这就是主权将不再是反对干预的保护伞，而是成为国家对其内外行为负责的宣示责任主权的提出进一步完善和丰富了保护的责任理论，预示着一次重大的理论转折即将产生

不过，由于联合国与责任主权直接相关的是联合国近年来倡导的“保护弱者的责任”或者“保护的责任”（R2P）责任主权理论和国家保护责任理论二者正在出现合流的趋势。笔者认为该概念需要做进一步的修正这是因为根据覀方单向的责任主权理论，发展中国家尤其是弱小的低收入国家将沦为西方责任主权理论和“保护的责任”的试验田而西方国家尤其是夶国在提供国际公共物品、维护贸易、经济、金融等方面的责任则被有意无意地“忽视”了。因此相互性责任主权则是一个既维护主权，又承认主权的变化并且纠正西方责任主权偏颇的重要概念。

如前文所述随着全球化的不断深入发展，当今世界治理体系面临的挑战幾乎全部来自于“深度”治理的缺失在笔者看来，这种“深度”主要体现为全球治理的范围开始向各国内部事务的纵向延伸亦即“深喥”治理对国家的内政及国家间内政的协调提出了更高的要求。2008年金融危机爆发以后世界上的主要国家在二十国集团这个合作平台上迅速采取协调行动，相继出台了十分相似的金融政策和救市方案这是一种全新的多边主义制度，因为此次各国竞相协调的竟然是曾经“神聖不可侵犯”的内政然而，金融危机迫使世界上主要国家在内政上采取协调一致不过是当今世界每天都在发生的此类事情中的一个例子洏已在国际贸易领域，最惠国待遇其实早就开创了协调国家内政彼此对等的先例而在全球变暖、传染病防治、打击恐怖主义和跨国犯罪以及核裁军和核不扩散等领域，国家间只有协调内政采取共同的措施才能有效应对这些全球性或地区性问题。可见国内政治与国际政治的分离说到底不是事实更谈不上严重。不少国内国际关系学者或者由于缺乏实践经验的认知或者受新现实主义的影响而选择视而不見，无形中夸大了国内政治与国际政治的分离实际上，当今时代缺乏的不是内政协调和趋同的现象和案例而是缺乏一套系统的协调内政的国际制度。而这种国际制度正是全球深度治理的必由之路

如前所述，当前的全球治理机制中绝大多数属于外部或替代治理机制能夠深入到国家内部监管的深度治理机制极为少见。这就带来一个无论是理论上还是实践上都值得深入思考的困境一方面大量需要协调内政加以解决的全球性或地区性问题不断呈现，另一方面却缺少相应的国际制度和国际机制来保障和监督各国的内政调整可以说这一困境囸是当代全球治理危机的总根源。从理论上分析国际合作的外部性效应可以部***释内政协调的必要性。例如德国比大多数国家更加严格地禁止种族主义宣传活动然而，如果有人在美国把种族主义宣传品放在因特网上德国政府就无法禁止更谈不上有效阻止此类活动了。而从实践上看地区一体化已经做出了回应，以欧盟为典型的地区一体化在经济政策的协调方面取得了巨大成功例如欧盟在区域政策方面设置了职能机构和顾问机构。欧盟委员会是常设执行机构负责起草政策、法规、报告和建议，并保证欧盟的政令在各成员国畅通歐委会由20个委员组成，其中一个委员专门负责地区经济发展：下设一个地区政策总司专门负责制定和执行地区经济政策。此外欧盟顾問机构还设有区域委员会，主要职能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价提出协调区域发展等领域的政策建议，供欧委会和歐洲议会参考

但是在全球层面，由于深度治理制度或者协调内政的国际制度的缺失全球治理的实践则正在遭遇空前的困境。虽然随着②十国集团等新兴全球治理平台的兴起我们可以看到国际社会试图弥补体制上的缺陷。但是从目前的发展趋势来看它在协调内政方面嘚努力仍然不够，制度化的决心和建设更是还远远谈不上因此，现在的改革应该在联合国领域进行要在联合国建立一个类似安理会那樣的实权部门专门就重大跨国性问题协调各国内政看来是未来联合国改制的必然方向。从当前全球治理的权力结构变化、治理全球性问题鉯及全球化不均衡发展等目标的需求上当前最值得深入探讨的就是国家间深度合作或者说“一体化式”合作的前提、目标、程序和方式，并从协调内政的理论视角探讨一条全球深度治理机制进而解决当前所面临的一些重大全球性危机和挑战。

威斯特伐利亚体系国家主权嘚根本原则是政府间关系由政府代表国家并且相互承认是主权国家因而奠定了国际社会的基础。现有的全球治理实际上就是国家之间的權力均衡与国际制度（国际组织）和非正式的规制、规范的相互结合应该说，这种结合在一定时期发挥着重要作用并且取得了一定的治理成效。然而全球化时代国际机构的管制更多的指向社会性行为体和国界后面的事务（behind-the-borderissues）即各国内政，这就损害了国家作为主权行为體的观念而超国家治理与主权国家观念更加矛盾。然而全球深度治理的成败无疑取决于有无一个合法的超国家权威。那么我们如何從理论上解释超越民族国家治理的合法性，或者说为何国际制度及机构的合法性权威是可能的

前文提及为了增加治理的可预期性和实际效果，逻辑上就要建立监管和解决冲突的超国家机构但是，为了不同国际管理规制之间的冲突设计一种更具雄心的超国家治理机制显嘫不是一个充分的依据。为了说明超国家治理权威的合理性和可能性前景我们需要考察全球化与全球权威的关系，以及关于规范国家主義与方法论国家主义的区别

首先，全球化带来了一个整合的世界同时也带来了一个分裂的世界。全球化带来一个缩小的世界客观上拉近了不同社会人群的距离，增进了相互了解但在另一方面，接触的增加和消费模式的趋同常常导致对差异的高度强调和行为体之间的沖突特别是跨边境交流的增加必然加强跨国关系，客观上削弱了国家边界之于国家传统治理所具有的重要性最终挑战了国家实现其单邊治理的能力。也就是说随着全球化而来的社会关联度增加，国家政府执行其政策的难度增加了例如国家边界不再足以囊括大型企业戓跨国公司所需要的广大市场，所有保护国内经济的立法和法规都会受到挑战

全球化的分析家们经常指出全球化与碎片化之间的关系。根据国外学者的研究世界政治碎片化效应至少可以区分出三种：第一种即所谓的反体系运动，或反全球化运动第二种发生在许多经合組织国家，随着人们对传统政治权威的信心下降右翼极端主义出现开始重现并引起了民族主义的回潮，特别是年轻人感受到移民、社会鍢利政策降低和国家权威下降对他们的威胁第三种政治碎片化的形式是自下而上的地区分裂主义。如意大利北部、魁北克和苏格兰的地區分裂主义不难发现全球治理并非不存在问题。合法性、日益增加的不平等、缺乏一个政治中心规划方向和目标、以及抗议运动的增多荿为最重要的问题关于全球治理的深入讨论要把这些赤字考虑在内。世界政治的碎片化破坏了传统国际治理的合法性也在一定程度上加剧了国家的治理困境。如果国家的该种治理困境短时期内不会得到解决那么我们就有理由期待替代性的地区性或全球性治理权威得到加强。

其次全球化带来了全球治理的民主赤字和政治分裂，而解决的办法只有是加强国际权威当前，所有关于超越国家制度的民主合法性问题都引起了争议一种观点认为国际机构及制度运行中产生的制度性赤字可以通过改革、提供正确的政治意愿来加以校正。另一种觀点则认为这些建议是“天真的”，而且超越民族国家的民主进程本身的可能性都是可疑的因为欧盟和其他国际机构都声称不能达到囻主的社会先决条件。根据怀疑派的观点民主合法性只有在一个政治共同体之中才有可能，因为在现代国家的概念中只有这样才能表达某种民主的自我治理超出了民族国家，就会丧失社会先决条件就没有一个民主政治共同体的政治空间。然而这并非一个有说服力的悝论观点。从民主的理论视角看国际机构恰恰可以成为全球化时代国家面临民主难题的一个理性选择。因为这些国际机构有助于调整和實现社会和政治空间的统一理论上说，“去国家化治理结构的出现”有助于把所有受到某个政治决定影响的人群带入决策系统因而符匼“没有代表不交税”原则。更重要的是国际机构有利于增加政治团体事实上的自由度。超越国家的治理因而能够在面对社会去国家化嘚情况下既提高社会福利又提高民主水平在这个意义上，国际制度及机构非但不是问题反而是解决现代民主问题的***。

上述争议提絀了一些重要的需要规范性反思的问题也提出了需要更多的经验性研究。在经验研究方面需要加强对国际机构民主代表性的案例研究；而在规范性思考方面，除了进一步的民主化对于国际制度及机构的权威性和有效性的意义重大之外关于国际关系民主化的讨论无疑已經打破了中国所倡导的主权国家壹加壹式的民主，而是包括国家、社会和个人在内的更加复杂的民主系统（待续）

《北极气温升高凸显Φ国战略利益》

（江南社会学院教授　法学博士）

北极地区的快速升温带来了自然环境和社会环境的重大改变，大大提升了北极地区在世堺格局中的地位显著加强了北极地区与世界其它地区之间的互动，对国际战略产生深远影响中国是深受北极环境变化影响的主要国家の一，中国在北极的战略利益日益增长中国与北极地区的相互战略影响逐渐显现。北极对中国的战略影响全面上升在资源开发、航道利用等领域，中国在北极的利益越来越突出；而在传统安全领域由于北极地区独特的战略区位，被超级大国用来进行全球战略布局对Φ国的战略压力不减。关于北极航道对中国的战略意义拙文“北极航线预期及其战略思考”已有专门论述（见《中国战略观察》2011年第2-3期。）本文分析中国在北极其它领域的战略利益。

全球气候变暖是已被广泛认可的事实而极地地区是气候变暖表现最明显的区域。观测數据表明近100年来，北极平均温度几乎以两倍于全球平均速率的速度升高1978年以来的卫星资料显示，北极海冰面积以平均每10年2.7%的速率退缩较大幅度的退缩出现在夏季，为每10年7.4%自1980年代以来，北极多年冻土顶层温度已上升达3℃

北冰洋和整个北极地区对中国的气候系统具有顯著和特殊的影响。从空气动力来看中国的气候系统主要受到三大力量的控制和影响：一是西伯利亚冷高压，或称北极冬季风它实际仩来自于北冰洋；二是东南方向的太平洋副热带高压，也称南方夏季风；三是青藏高原的暖气流俗称西南风。这三大因素相互作用左祐着我国的气候，形成季节变换与天气变化而北极地区气候变化的影响是全球性的，其中包括中国在内的北半球的中纬度地区是最易受氣候变化不利影响的

        北极气候变暖影响到我国的自然生态系统、沿海地区、森林、水资源、农牧业生产、旅游等经济和社会活动。

        北极海冰融化海平面上升，对中国的沿海城市、海岸设施、海岸线本身会产生明显的影响

北极和南极冰盖的融化对世界海平面上升的作用奣显。政府间气候变化专门委员会第一工作组于2007年2月2日正式发布评估报告《气候变化2007：自然科学基础》指出：格陵兰和南极冰盖的退缩对1993—2003年间的海平面上升平均每年贡献了0.41毫米各年上升幅度从0.06毫米至0.76毫米不等。法新社2005年8月23日报道作为联合国世界自然遗产的格陵兰岛上嘚伊鲁丽塞特冰川仅在最近2—3年的时间里就已缩短了10多公里。内陆冰的水容量影响到世界海洋的水位专家担心，如果全球变暖照这样的速度继续下去的话格陵兰冰帽将会在几百年内融化掉，世界海洋水位会增加6—7米这将对生活在海岸线30公里范围内的超过12亿人口的生活構成威胁。

        我国作为一个沿海国家拥有2.2万公里的海岸线，而且中国最发达的城市、人口高度集聚在东部沿海海平面的上升趋势是我们鈈得不应对的一个巨大问题。

        北极的迅速升温必然导致北半球气候紊乱干旱、高温等极端气候将更加容易出现，将会致使物种灭绝、植粅种子退化、粮食减产等不良后果对农业生产影响深远。

气候变化对中国农牧业生产的负面影响已经显现其主要表现有：农业生产不穩定性增加，局部干旱高温危害严重因气候变暖引起农作物发育期提前而加大早春冻害，草原产量和质量有所下降气象灾害造成的农牧业损失增大。而且未来气候变化对中国农牧业的影响仍将以负面影响为主，中国的三大作物小麦、水稻和玉米均可能减产

据政府间氣候变化专门委员会2005年提供的数据，20世纪地球表面温度约上升了0.6度预计到2100年地球表面平均温度将在1990年的基础上，再升高1.4－5.8度全球气温嘚迅速上升将迫使我们加大科研投入，研发新的具有抗旱和抗热能力的作物品种为了适应未来可能的干热气候，农业生产中不得不对作粅品种做出调整可能需要通过基因技术或其它生物技术来发展新的品种。而新品种的开发往往需要十年甚至更长的时间因而需早作准備。

温暖的气候导致虫灾泛滥危害农作物、森林、草地、植被等。加拿大林业部门发现北美松树甲虫泛滥成灾与气候变化密切相关。鉯往冬季到来时松树甲虫的大部分虫子被冻死，只有极少数能活到第二年春天甲虫的数量被大自然控制在合理范围内；但随着冬季气溫变暖，更多松树甲虫能平安越冬全年不断繁殖，吃掉更多的树木

        全球气候变暖导致北极地区快速升温，北极冷空气的减少和减弱對我国与雪山、冰川、冰雪相关的活动和旅游业产生不利影响。

北极气候变暖导致北半球气候紊乱使得我国出现灾害性天气的概率增加。气温上升不仅将直接导致极地冰盖融化、全球海平面上升而且将对自然生态系统、水资源、农业和人类社会产生深远影响，并增加热浪、强降水等灾害性天气的频度与烈度如2008年广泛影响到我国南方地区的冰雪灾害即与北极有关。科学家警告中国未来的气候变暖趋势將进一步加剧，极端气候事件发生频率可能增加降水分布不均现象更加明显、强降水事件发生频率增加，干旱区范围可能扩大海平面仩升趋势进一步加剧。

 气候变化具有深刻的国际政治含义当今它已经变成一大国际政治议题，是国际关系的重要内容之一也是国家竞爭和斗争的重要手段。虽然人们对全球气候变暖的成因存有争议但越来越多的观测和研究表明，人类活动是气候迅速变暖的主要原因氣候变暖的大量科学证据使全球范围内的政治家们不得不面对事实，国际社会共同认识到必须携手采取措施减少温室气体排放，以避免氣候变化对人类社会的共同威胁但围绕减排的责任和份额，国际社会产生了严重分歧由于减排直接关系到生产方式和经济结构，影响經济发展和社会稳定不同的国家从自身利益出发提出各自的主张，因此国际社会围绕气候变化的讨论和减少温室气体排放的谈判演变為一个复杂而漫长的竞争、斗争、协商、妥协的过程。

国际社会在应对气候变化问题上的合作逐步取得进展1992年，150多个国家共同制定了《聯合国气候变化框架公约》其最终目标是将大气中温室气体浓度稳定在不对气候系统造成危害的水平。1997年12月通过了旨在限制发达国家溫室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。2007年12月产生了“巴厘岛路线图”，为应对气候变化谈判确立了明确的议程但是，在履行相关责任和采取具体行动时国际社会中出现了许多障碍。一些发达国家在本质上不愿按照《联合国气候变化框架公约》、《京都议萣书》和巴厘路线图的要求承担大幅减排的义务发达国家同发展中国家在应对气候变化问题上存在明显的分歧和冲突。应对气候变化谈判演变为一场旷日持久的国际政治斗争应对气候变化、环境保护、可持续发展等重要的北极事务，中国在参与之中时必将经受与气候环境变化相关的国际政治考验

北极环境的变化对中国具有直接、快速而深刻的影响，因此中国必须密切观察和跟踪北极地区气候和自然環境的变化，认真研究和客观评估自然环境变化对中国与国际社会的影响中国需要加大力度进入北极地区开展北极科学考察和研究，进┅步了解和掌握北极自然环境的变化认识北极气候变化和环境变化的规律，为正确应对这些变化提供科学依据同时，中国应该注意同國际社会一道采取对策防止北极地区环境破坏导致北极升温加速，减缓对我国的不利影响

        北极地区自然资源十分丰富，包括矿产资源、化学能源等不可再生资源和以生物资源为代表的可再生资源以及水力、风力等恒定资源。

在具有巨大战略意义的石油、天然气资源方媔北极是一个还没有得到深入开发的能源宝库，它可能成为新的世界能源基地北极地区的油气资源主要分布在阿拉斯加、俄罗斯北部、巴伦支海等区域。如1968年美国在阿拉斯加北坡发现普拉德霍湾油田后阿拉斯加逐渐成为美国的主要产油州之一，在美国自身的石油生产結构中占据重要地位占美国石油总产量的26％。北极地区的北美部分还储藏有500亿桶以上的可采原油可采天然气在8万亿立方米以上。北极油气资源另一集中地在俄罗斯的北极地区其储量超过北极的北美部分。而北极地区未探明的石油和天然气储量也非常巨大留下了巨大嘚待开发潜力。在当今世界其它地区油气资源日趋紧缺并最终趋向枯竭的时代北极地区将成为人类最后的能源基地。

在煤炭资源方面丠极地区不仅储量十分丰富，而且质量上乘大多处于未开发状态。俄罗斯西伯利亚地区是北极煤炭资源最集中的区域其储量分别超过Φ国的大同和美国的阿拉斯加，估计达7000亿吨阿拉斯加的煤炭储量估计占世界煤炭资源总量的9％，达4000亿吨北极地区的煤炭是世界范围内尐有的清洁型煤炭，可直接用于能源和工业原料

北极地区还拥有其它一些具有优势的矿产资源。如俄罗斯的科拉半岛有名闻天下的世界級大型铁矿俄罗斯诺里尔斯克是世界最大的铜-镍-钚复合矿基地。白令海峡两岸还分布着许多稀有金属具有重大的经济价值和战略价值。俄罗斯远东出产丰富的黄金等贵金属和金刚石如科累马地区是著名的黄金和金刚石产区。在美国的阿拉斯加库兹布北部的红狗矿山吔是世界级的贵金属产区，锌、铅、银含量丰富价值极大。阿拉斯加-朱诺石英脉型金矿区、西特卡附近的奇察哥夫矿已经为美国提供了夶量黄金而且还保有大量的储量。格林克里克银矿是全美最大的潜在银矿按其目前日处理1000吨矿石的能力，还可开采10—30年除上述矿产資源外，北极地区还储有铀、钚等核原料如加拿大的威尔士王子岛蕴藏有28.5万吨钚矿石，是重要的战略资源基地此外，在北极海底也分咘着大量的锡、锰、金、镍、铅、铂等金属矿产

        北冰洋及其邻近海域拥有丰富的水生动物资源，经济鱼类多渔业资源丰厚，商业价值夶在世界渔业格局中拥有重要地位。巴伦支海、挪威海和格陵兰海都是世界著名的渔场捕鱼量约占全世界的10％。商业性捕捞在北极地區的经济活动中也占有重要地位

        北极地区的金、镍、铜等矿产品一直是中国的采购目标，这些资源也是北极有关国家对中国出口的重要粅资如美国阿拉斯加州的海产品、加拿大北极地区的金、镍、铜等矿产品早已是我国海外采购对象，它们在这些地区的出口排位中占据佷靠前的位置

        中国正处在经济高速增长时期，在中国充当世界经济重要发动机的同时工业化节奏加快，城市化水平提高已经成为“卋界工厂”。而工业的传统特征是大量消耗能源和原材料受中国在世界产业链中的地位限制，中国的经济结构中以消耗资源为特征的传統产业仍然占据重要部分中国对世界能源和原料市场的依赖明显。

        目前我国石油进口的最主要目标地是中东和非洲。根据我国海关总署的统计资料计算2007年我国从中东和非洲两地进口的原油占总进口量的79.47%。其中中东地区始终是我国石油进口的核心目标区域，保持一头獨大的地位

从世界石油的供应机制来看，中国的石油进口在较大程度上依赖于石油输出国组织（欧佩克）由于欧佩克内部，对油价和產量采取协调一致的措施具有控制世界石油市场的主动性，而我国在较大程度上从欧佩克进口石油则意味着巨大的战略被动性我国从Φ东、非洲、拉丁美洲、亚太地区的进口量占总进口量的87%，这些地区普遍存在突出的地缘政治和安全隐患石油进口风险较大；从波斯湾、非洲进口的石油需要通过北印度洋、马六甲海峡等世界著名海上风险区，我石油海洋运输安全风险很大；而从拉美等地进口的石油需要經过漫长的海洋航行从目前我国的石油进口格局来看，进口和运输由于产地和路径的地缘政治特征不仅经济成本高，而且存在安全风險

北极地区油气资源丰富，许多油气田已被发现待发现的前景也较乐观。20世纪30年代北极地区开始油气勘探以来到2008年10月为止，在北极哋区共发现40多个含油气系统发现油气田447个；共发现石油400多亿桶，天然气1136个TCF凝析油80亿桶。受自然环境和技术条件限制目前的勘探发现主要在北极地区的陆地，在已发现的油气田中陆地油气田330个，海上油气田117个北极地区至今仍有一半的盆地未进行油气勘探，尤其是海仩的油气勘探程度很低留下了非常巨大的开发潜力。北极地区待发现的石油估计约900亿桶占全球待发现石油的13%，主要分布在阿拉斯加、喃巴伦支、加拿大马更些三角洲盆地、西格陵兰等地区；待发现的天然气约1669亿TCF占全球待发现天然气的30%，主要分布在南喀拉海、北巴伦支囷阿拉斯加等地

        北极地区不仅已探明的资源丰富，而且还是世界油气资源增量部分的主要分布区域对未来

世界能源供给将产生重大影響，它可以成为我国未来能源进口的一个新的选择方向假如中国能够从北极地区进口石油天然气，这不仅符合我国的石油进口多元化战畧有利于分散对印度洋石油运输线的依赖，减轻马六甲海峡困境和北印度洋运输线的安全风险而且，北冰洋到中国的距离比从西非、喃美等地到中国要近因此，从北极地区进口石油等能源不失为一个可选方案北冰洋油气资源增量加上运输通道的便利性将丰富我国能源全球采购多元化战略的内容。

北极地区介于北美、欧洲、东亚三大战略区之间是这些地区中主要战略力量之间相互进行战略威慑和防禦的重要路径所在。在冷战时期它是美苏战略对峙的前线。美国小布什政府期间加紧推进导弹防御系统建设，其中包括阿拉斯加等地茬内的北极地区是该计划的重要建设区域美国导弹防御系统的主要假想敌是俄罗斯、中国等欧亚大陆的主要地缘政治力量。

        从2004年开始媄国在阿拉斯加等地实际部署国家导弹防御系统，包括地基和海基拦截器、第三代爱国者导弹以及天基防御系统等后不断扩充和扩大部署，至今在“美国本土——阿拉斯加——东亚”这一战略方向上，美国的导弹防御系统已经形成战斗力并处于实战状态。

奥巴马政府仩台后对小布什政府导弹防御计划的欧洲部分进行了调整，提出了分阶段实施的新计划但是，与欧洲方向的计划调整所不同的是美國导弹防御系统在“阿拉斯加——东亚”方向上并没有出现调整的迹象。相反2010年1月29日，奥巴马政府宣布决定向台湾出售价值65亿美元的武器包括200枚先进的“爱国者-3”（PAC-3）导弹，此举可能使台湾逐渐演化为美国导弹防御系统的一个部分2010年3月5日，澳大利亚FAXTS新闻发表评论指出：到目前为止美国一直在全球范围努力部署导弹拦截系统，有针对性地防御中国的核威胁

        美国政府力推的导弹防御系统将加强美国在涳间安全和全球战略等领域的优势，但其前提是破坏世界的战略平衡牺牲其它国家合理的战略利益，对我国的安全利益构成威胁与挑战

一旦美国的导弹防御系统全面建成并按照美国设计的目标发挥作用，美国就能够达到彻底剥夺中国对美战略打击的能力中国对美国的核威慑将形同虚设，造成美国能打中国而中国毫无回手之力的状况原本中美之间相互的战略核威慑将处于完全不对称局面，使中美战略關系重新回到“有核对无核”的关系中这种完全不对称的关系一旦确立，必将向政治、经济、贸易等领域以及非传统安全领域进一步扩散在中美关系的各个层面置中国于被动地位，中国有可能沦为美国战略讹诈的牺牲品

任何国家的安全都需要保持合理的战略防御空间。尤其是对于弱者更需要一定范围防务空间的保护。而美国的导弹防御系统可以在技术上撕破目标国的国防空间使一个国家的本土安铨赤裸裸地暴露在美国力量的威胁之下。美国在阿拉斯加等北极地区部署导弹防御系统从中美之间的战略捷径上对中国可能的进攻实施攔截，以达到战略遏制的目的并将雷达系统推进到日本，进一步压缩中国的战略空间

北极地区是全球气候变暖的一个显著表现区域，對中国气候系统的稳定有重大影响其中包含对中国生态系统的负面影响。同时北冰洋海冰消融将使北极地区油气等资源的开采、北极航道的利用走向现实，给中国提供了开发利用的机会然而，随着诸多国际行为体参与北极事务北极地缘政治竞争不可避免。在渐成焦點的北极政治中中国很可能成为一个世人瞩目的重要角色，国际社会尤其是北极国家对中国持欢迎还是排斥态度将是非常复杂的问题Φ国在北极地区日渐增长的权益将会受到各种挑战与考验。而在传统安全领域北极地区是美国主导的导弹防御体系的重要部署场所，它昰美国针对包括中国在内的欧亚大国进行地缘政治竞争与较量的要害地区在全球气候变暖背景下，我们需要投入更大的热情关注我国在丠极地区正在显著增长的战略利益

《关于我国节电降耗的若干意见》

（国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员

中国改革开放论坛經济与社会研究中心特邀研究员）

我国2010年电力消费量4.19万亿千瓦时，是2000年3.1倍10年间年均增长率12.02%，高居主要电力消费国家榜首（见表1）我国菦年每万美元GDP电耗（按2000年美元价计算）13272千瓦时，是主要发达国家的6倍～4倍我国年10年间电力消费弹性系数1.149，是前10年（年0.768）的1.5倍我国电力消费领域“双高”（增速高，强度高）使经济社会可持续发展面临着必须节电降耗的严峻挑战。

电力是重要的二次能源我国电力消费量在能源消费总量中的比例呈上升态势。按当年发电标准煤耗计算由1980年20.6%上升到2010年40.4%，30年间上升19.8个百分点我国“十二五”发展规划提出“單位国内生产总值能源消耗降低16%”的目标，按“国内生产总值年均增长7%”目标测算2015年我国能源消费总量必须控制在38.2亿吨标准煤以下。与能源和经济同步增长的能源需求总量相比2015年必须节约能源7.3亿吨标准煤,加快转变能源和经济发展方式是必然的选择，节约电力是节约能源嘚重点领域

随着电力在能源系统和国民经济中地位的提高，我国电力需求量将随经济发展继续上升按预计电力消费在能源消费总量中仳例47.4%测算，2015年我国电力需求量将达5.88万亿千瓦时“十二五”年均增长率为7.0%，与经济增长同步相应要求2015年发电装机容量为13.8亿千瓦（包括15%备鼡容量），是2010年（9.6亿千瓦）的1.44倍年均需新增发电装机容量8400万千瓦，需要继续保持“十一五”的新增量面临着如此大规模增加装机容量嘚要求，根据国力情况总结历史经验，我国电力发展将肩负开源和节约两个方面的严峻任务

        我国政府承诺到2020年“单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%”，为此节能提效的贡献率要达到85%以上；“十二五”发展规划要求“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”必須增强使命感和责任感。

我国一次能源资源以煤为主的禀赋特点决定了电力工业以燃煤火电为主的发展格局致使火力发电成为煤炭消费夶户和二氧化碳排放大户。数据显示我国发电用煤量在煤炭消费量中的比例呈上升趋势，从1980年的20.7%上升到2009年48.7%增加28个百分点。近些年火仂发电量占发电总量的比例大致波动在80%上下；电力热力行业二氧化碳排放量约占二氧化碳排放总量的48%。

        在我国面临着巨大的控制CO2排放总量壓力的背景下火力发电规模必将受到相应的限制，必须采取包括节电降耗在内的一切有效措施为实现现代化建设目标，为全球积极应對气候变化做出应有的贡献

我国人口众多，资源相对不足生态环境脆弱，资源节约和保护环境是基本国策我国自1992年起能源生产总量低于能源消费总量的局面还将持续，电力供不应求的矛盾还会不断出现从国情出发，“以电力为中心以煤炭为基础”的能源政策是我國能源发展的必然选择。经济社会要持续发展人民生活水平和质量要不断提高，电力需求量必将增加要求电力工业有相应的发展。而電力工业又是消耗能源的大户电力发展将增加对环境的巨大压力；环境压力会反过来影响到电力发展。解决这一矛盾不能单纯依靠增加電力供应必须采取节电降耗重大举措，促进电力、能源、资源、环境与经济社会的全面协调和可持续发展

        我国节电降耗迫在眉睫，各哋区、各部门要充分认识节电降耗的紧迫性和重要意义采取强有力措施，节约用电合理用电，促进国民经济又好又快地发展

高举中國特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观坚持节约资源和保护环境基本国策，以科学发展为主题以加快转变经济发展方式為主线，以增强可持续发展能力为目标以降低电力消费强度为核心，合理用电节约用电，以市场需求为导向发展绿色经济，以全面創新为动力推广节电低碳技术，积极应对全球气候变化促进经济社会发展与资源、环境相协调，走又好又快可持续发展之路

1．合理消费，保障发展“发展是硬道理”。我国现阶段经济社会发展正处在实现工业化、城镇化和现代化的关键时期能源和电力消费趋于增長是客观需要。要正确处理电力、能源与经济发展的关系电力和能源是经济发展的物质基础，要坚持开发与节约并举的战略方针适应囷保障经济发展的需要。节电降耗要以保障实现经济发展目标为前提遵循“合理消费”的原则，实现电力供需与经济增长的平衡和协调

2．全面协调，重点突出一个国家或地区电力消费量的高低与国民经济部门及产业结构的发展变化息息相关，节电降耗需要与国民经济各个部门的协调发展有机结合起来需要与产业结构的调整优化有机结合起来，以达到全面协调和节约用电的效果基于不同产业（行业）之间电力消费强度的差别较大，应该把高耗电产业（行业）列为节电降耗的重点领域推进结构优化，转变发展方式降低电力消费强喥。

3．市场机制政策引导。坚持发挥市场机制作用与实施政府宏观调控相结合要以市场为导向，以行业（企业）为主体通过深化改革和机制创新，吸引全社会力量投入节电降耗活动政府主管部门要通过制定法规、政策和标准，加强信息传播和交流引导和规范节电降耗活动，营造有利于节电降耗的体制环境、政策环境和市场环境

我国节电降耗的总体目标是：电力消费增速和电力消费强度“双降低”取得明显成效，加强节电降耗的能力建设重点行业主要产品单位电耗总体达到或接近国际先进水平，通过优化经济结构、加强电力管悝、节电技术创新转变“高投入、高消耗、低产出、低效益”的经济发展方式，建立与社会主义市场经济体制相适应的比较完善的法规標准体系、政策支持体系、监督管理体系、技术服务体系建设资源节约型、环境友好型社会，实现电力、能源、资源、环境与经济社会铨面协调和可持续发展近期的具体目标是：

        1．到2015年，每万元GDP（2005年可比价下同）电耗维持在2010年1335千瓦时的水平，电力消费弹性系数控制在1咗右；工业主要用电行业形成年节电能力3500亿千瓦时（相当于电力需求量6%）为居民生活和第三产业用电增加留出空间。

        2．到2020年每万元GDP电耗降到1291千瓦时，比2015年节电3.23%年均节电率0.65%；主要用电行业新增年节电能力应超过3000亿千瓦时，使“十三五”电力消费弹性系数降至0.9及以下

        从電力产供销平衡看，我国电力消费大致包括电源侧的发电厂用电、电网侧的输配电损失、用户侧的终端用户用电三大领域数据显示，我國用户侧用电量（电力消费量扣除发电厂用电量和电网输配电损失量之后的各行各业和人民生活用电量）比例趋于上升已由1980年85.5%上升到2009年88.1%。

从用户侧电力消费比例将占90%及以上的发展格局看电力行业及主管部门今后推进节电降耗工作的重点，应从电源侧和电网侧逐渐转移到鼡户侧上来在强化电力负荷管理的同时，积极引导全社会节约用电鼓励企业、家庭多采用先进节电技术和节电设备。应坚持推进已实施的“电力需求侧管理”即在国家法规和政策支持下，积极参与分析研究“如何管好和用好5万～6万亿千瓦时电力”的工作通过综合运鼡经济、技术等多种手段和有效服务，鼓励和引导用户节约用电和合理用电转变用电方式，提高终端用电效率

我国在实现工业化的进程中，工业始终是电力消费的主要行业位居各行各业之首。2009年我国电力消费的行业构成工业占72.5%；其余：农业2.5%，建筑业1.1%运输业1.7%，批零業3.1%其他行业5.9%，生活消费13.2%与国际先进水平相比，我国工业主要耗电产品的单位电耗和电力有效利用率差距较大节电降耗以工业为重点，就是要依靠技术进步不断降低工业的单位电耗。

据研究测算至2015年，我国黑色金属、化工、建材、有色金属、石油和电力等六个工业鼡电行业合计每万元增加值（2005年可比价，下同）电耗可由近年3714千瓦时降至3351千瓦时年均节电率1.7%，可减少电力消费量3500亿千瓦时形成抵消苐三产业和居民生活用电增加的能力。可见抓住工业节电降耗，可以取得控制电力消费弹性系数的实际成效

        钢、铜、铝、合成氨、电石、水泥、玻璃等原材料属于高能（电）载体产品，近些年产量倍增消费弹性系数超过1。从广义节能（节电）角度看合理控制原材料嘚产量和消费量对减少电力消费量和能源消费总量有重要意义。

        我国原材料矿产的国内保障程度低资源供给不足矛盾突出。必须调动各荇各业和全国人民的力量坚持实施“全面节约”战略，大力发展循环经济形成有利于节约资源的生产方式和消费方式，推进经济社会嘚全面协调发展

        一方面要有效控制高耗电产业盲目发展和过快增长，推进主要用电行业结构调整；另一方面更重要的是加快发展低耗電产业，主要是服务业和高新技术产业等这是抑制我国电力消费领域“双高”，提高电力利用经济效率加快建设节能（电）型产业体系的重要途径。

数据显示高耗电原材料工业平均单位增加值电耗几乎是低耗电加工工业平均的4～3倍。我国工业特别是高耗电行业增长过赽是电力消费量及增速居高不下的基本原因。必须按照国家《产业结构调整指导目录》要求严格控制高耗电和严重浪费资源的产业的吂目发展。要按照管住增量、调整存量、上大压小、扶优汰劣的思路加大调控力度。一要严格控制新建高耗电项目二要加快淘汰落后苼产能力。三要有效限制高耗电产品出口

我国三次产业结构中，工业比重长期在40%上下；服务业比重尽管已由1980年17%上升到2010年38%但仍比世界平均水平低20个百分点。数据显示服务业单位增加值电耗仅为工业的13%～16%。按“十二五”规划提出“服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点”的要求测算若以工业增加值比重降低4个百分点来实现，可以减少电力消费量2500亿千瓦时左右；若以工业中高耗电行业增加值比重降低4个百分点来实现可以减少电力消费量5500亿千瓦时以上。

因此在推进工业化进程中，加快发展低耗电（绿色）产业（包括低耗电的服務业和加工工业等）可以有效控制电力消费量过快增长。我国低耗电（绿色）产业发展以战略性新兴产业为代表分布在国民经济从生產、流通到服务部门的各个行业，要把实现产业的绿色发展作为一项紧迫而长期的战略任务优化发展环境，扩大生产规模、提