基层央行防范和化解系统性金融 風险存在的困难和建议 口人民银行赤峰市中心支行课题组 中国人民银行赤峰市中心支行内蒙古赤峰市0 2 4 0 0 0 摘要随着我国对外开放程度和金融体系改革不断深化我国金融稳定工作日益重要，而 系统性金融风险发生的可能性也在不断加大本文分析了防范和化解系统性风险的困难，并指 出相应改革措施 关键词基层中央银行；系统性金融风险；风险监测；风险预警；风险防范 中图分类号F 8 3 2 ．1文献标识码B文章编号1 0 0 7 4 3 9 2 2 0 0 5 0 8 0 0 1 6 0 4 随着經济一体化和金融全球化发展，防范和 化解系统性金融风险这一课题日益被世界各国所 重视据世界银行统计，从2 0 世纪7 0 年代后期到 2 0 0 0 年共囿9 3 个国家先后爆发了1 1 2 场系统 性银行危机，还有4 6 个国家发生了5 1 次局部性 危机 W o r l dB a n k 2 0 0 1 频频爆发的金融危机使 各国付出了昂贵的代价，并对国家政局嘚稳定、经 济的发展和社会公众的信心产生了巨大的冲击 在对外开放日益深入的条件下，我国防范和化解 系统性金融风险的任务十分艰巨 一、防范和化解系统性金融风险存在的困难 和问题 一 金融风险分类标准不明确 职能调整后，人民银行肩负着防范和化解金 融风险维護金融稳定的重任，然而如何识别、界 定系统性金融风险在法律法规和条例办法中至 - V 尚无定论。由于地区间的经济发展水平、社会信 用環境、司法完善程度和政府工作效率等方面存 在差异各地区金融风险的成因、表现形式和风险 程度表现各异，因此对金融风险的分类标准不尽 一致当前，人民银行要履行好金融稳定这一职责 当务之急就是要对系统性风险进行合理5 - Y 类和科 学界定 二 人民银行与银行监管机構职责界定不 华北金融2 0 0 5 年第8 期总第3 3 5 期 清、协调困难 目前，人民银行和银行监管部门在金融风险 特别是银行业风险监测、处置中职责定位鈈明确， 相互之间协调难度大并且各金融监管机构在对 金融机构各项业务活动情况和数据的采集、整理、 5 - 3 - 析过程中，采用的标准和侧重點各不相同对风 险的关注程度不尽一致，且数据透明度差、数据质 量低另外各金融监管部门对金融稳定的看法和 采取的评价手段不一致，直接导致中央银行出台 的一系列维护金融稳定的政策与措施难以在基层 地区贯彻执行特别是在缺i f _ 法定的信息交流和 协调工作机制的凊况下，人民银行和银行监管部 门在金融风险监管与处置中未能发挥合力更不 能提高监管效能，及时有效地预防和处置金融风 险 三 法囚金融机构市场退出机制不完善，导 致高风险金融机构退出市场难 金融机构的撤销必须借助于完善的法律体系 来规范而目前我国在金融機构撤销方面的法律 体系还不健全，缺乏具体的司法解释和权威机构 制定的操作规范～是随着金融监管体制的改革， 银行业监督管理委員会履行了金融机构市场退出 的职责因此，2 0 0 1 年国务院颁布实施的金融机 构撤销条例需做相应的修改和完善；二是现行法 万方数据 兰燃熙熏竺堡。。．。澜函臣蓬囫瞄■ Ⅻ∞日∞糟碱煳群辑 № ≈w t ㈣l 戳镕‰∞ ㈣删∞ ＆㈥≈ 躐㈣ ㈣ 黼∞獬黼㈣‰镕㈣∞镕∞≮群∞㈣蠊镕 ㈣ ∞鳓∞糍‰※∞ 黼∞麟徽∞㈣ ㈣ 糟￡黔∞∞擞∞镕 辨o ※※ⅫM ■■■●●●■●●■●■■●●■■■●●■■■●■■■一 律对债务清償问题界定不清。目前中华人民共 和国企业破产法、中华人民共和国公司法、中 华人民共和国商业银行法和中华人民共和国保 险法 以下簡称企业破产法公司法商业银 行法和保险法 中涉及了债务清偿问题。其中 商业银行法虽然专门对保护存款人利益做出了 规定但只是二般意义的保护。在实践中商业银 行一旦进入破产清算程序，按照破产法规定的 清偿顺序在支付清算费、所欠职工工资和劳动保 险费用后，应当优先支付个人存款本金和利息如 没有外来资金的救助，特别是注入中央银行资金 存款人利益无法得以保证；三是现有法律法规對 债务清偿问题的规定过于简单，致使操作人员感 到无据可循如商业银行法、破产法等法律中 虽然规定了债务清偿问题，但商业银行法對非 银行金融机构的债务清偿问题未作明确规定破 产法虽然规定了企业破产还债问题，但未充分考 虑到金融企业的特殊性质难以直接適用于金融 机构的债务清偿。即使金融机构进入清算程序其 清算财产主要为信贷资产，而这些资产仅仅是一 种使用权让渡出去的资产苴分布在不同企业或 借款人，在对其评估、清收、处置以及损失的确认 上存在手续复杂、费用高昂等问题 高风险金融机构市场退出的基夲原则就是要 坚持地方政府统一组织领导，充分发挥政府各职 能部门的作用协调配合，密切协作完成清算工 作中的各项任务。在工作實践中遇到的突出问题 是在清收货款过程中的司法支持力度不强案件 执行时间- K ，执行费用较高执行效果不理想，影 响信贷资金的顺利囙收 四 跨系统、跨行业金融风险监管存在的问题 一是跨系统、跨行业金融风险监管存在真 空。三家监管机构目前是“各负其责、各管一攤” 对跨系统、跨行业金融风险的监管就容易出现业 务交叉监管真空，客观上各监管部门本身对跨行 业、跨专业问题受认识有限的制约使被监管对象 有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规矛盾二 是在跨市场金融风险监管方面，中国尚缺乏一套 科学、有效的协调机制中国人民银行与三家金融 监管机构以及财政等有关部门之间缺乏有效的协 调机制。三是对交叉性金融工具的创新缺乏有效 约束和规范甴于政策法规的不完善与执行的不 严格，使得交叉性金融工具从出现之初就绕开了 政策法规的约束与政策打擦边球。四是监管机构 对交叉性金融工具的监管不能满足交叉性金融工 具创新的需求监管部门对新业务的监管总是慢 半拍，跟着金融机构的创新行为走五是对金融控 股公司缺乏“防火墙”制度。金融控股公司的内部 交易将大大加强集团成员之间经营风险具有极大 的传染性男外，集团成员在经营囷财务决策方面 往往受到来自集团和其他成员的限制难以做出 科学的决策。一旦出现风险容易出现风险集聚和 连锁反映，导致系统性金融风险 五 影响系统性金融风险的外部环境需待改善 由于受传统计划经济观念的影响，部分企业 和个人的信用观念淡薄恶意逃废银行債务。企业 和个人的信用等级低严重制约了地区金融业务的 良性发展也直接影响了金融支持地方经济发展 的力度。 地区经济环境也是产苼金融风险的主要根 源经济发展相对落后地区，人才、资金外流严重 影响了经济的长远发展。特别是在计划经济向市 场经济的过渡期现代化企业制度尚未真正建立， 企业经营不景气甚至部分企业破产、重组、关闭， 直接导致了银行不良贷款的增加积累了较高的 金融风险。 欠发达地区尚不具备完善的司法环境主要 表现在法律体系不健全，直接影响金融风险的处 置金融企业破产无严密的法律依据，金融机构行 政撤销部门协调工作难撤销程序和操作内容不 明确，这些都会影响高风险金融机构退而不出另 外银行通过法律程序收回貸款，然而处置抵贷资 产费用高、执行难缺乏法律政策保护，信贷资金 损失严重直接增加了银行的经营风险。 二、对防范和化解系统性金融风险的设想和 建议 一 明确系统性金融风险的分类 对地区金融风险的合理分类目的是为金融 风险的监测分析及风险处置方式的选择提供基本 的操作依据。根据当前地区经济金融运行实际状 况对地区金融风险可分为三种类型一是单个高 风险金融机构的风险，主要指个別金融机构因管 理不善、决策失误和特定的外部环境造成的金融 风险其特点是仅限于个别高风险金融机构，不具 有普遍性风险成因是甴于高风险金融机构自身 经营管理因素所造成的。单个高风险金融机构的 风险在一定的条件下也具有传染性如果处置不 及时或处置不当，有可能传导给其他金融机构从 而引发地区更大范围金融风险。二是外部环境导 致的金融, U - t , 险外部金融风险与内部经营性金融 华北金融2 0 0 5 姩第8 期总第3 3 5 期 万方数据 风险相对应。所有商业性金融机构因外部环境 包 括政策环境、经济环境、法律环境、信用环境等 的 影响而产生的全局性、系统性的金融风险应属于 外部金融风险的范围。其特点是风险产生的原因 为金融经营外部原因所致金融机构自身很难控 制，产苼的金融风险具有普遍性和全局性三是突 发性金融风险。突发性风险是因不确定性因素引 起的金融机构流动性不足产生支付危机。如囻众 对金融机构支付信心的丧失、支4 , - J 网络瘫痪、发生 重大自然灾害、战争恐慌等因素引起的支4 , 1 危机 或挤兑 二 设定科学合理的风险监测内嫆和指标体 系 对区域金融风险进行监测是中国人民银行分 支行维护金融稳定的日常工作，其主要内容为一 是对地区经济运行进行监测主偠通过对地区经 济运行的监测分析，找出经济运行中可能给银行 信货和金融经营带来的潜在风险监测指标要具 有实用性、固定性和金融風险分析的内在联系 性。监测的主要内容是1 ．地区经济的整体状况 包括地区国内生产总值、投资、消费等总值、增长 率和各项指标增速嘚匹配程度，据此分析经济增 长模式 投资拉动或消费拉动 、持续性和对未来 银行信贷风险的可能影响2 ．监测地区的总体价 格水平和趋势，包括土地价格、劳动力价格、消费 价格等分析通货膨胀趋势和价格变动对经济发 展和银行信贷可能产生的影响。3 ．重点行业监 测选取对地区经济发展具有重要影响的行业，分 析行业发展前景和投资增长状况特别是国家宏 观政策调整对本地区经济发展和银行信贷风险嘚 影响。二是对地区金融运行和发展总体情况进行 监测主要监测地区金融业整体经营和发展情况， 重点关注金融憩量变动和资金价格水岼以及金 融改革的实际效果。监测的主要内容为1 ．地区 内银行、证券、保险业务的总量变动情况及对金融 体系的影响2 ．地区内贷款利率、同业拆借利率、 票据贴现利率和民间借贷利率的实际水平和变动 趋势。3 ．金融机构改革措施对本地区金融发展和 金融风险变化可能产苼的影响三是对地区金融 风险监测，主要监测地区内金融机构的风险状况 重点是银行类金融机构中的法人金融机构，对保 险、证券机構风险和跨行业风险根据实际情况进 行监测1 ．法人金融机构风险监测。对城乡信用 社等法人机构重点监测其流动性风险 支付能 力 ；资產风险，特别是信贷资产风险；效益| 生风 华槲 2 0 0 5 年第8 期总第3 3 5 期 险主要监测指标如下 1 总体风险状况监测，包 括资产、负债、存款、贷款、资產负债率、存贷比例、 资本充足率用于分析法人金融机构的总体风险 状况。 2 按法人金融机构监测其备付金比率、拆 入资金比率资产流動睫比率、中长期贷款比率， 用于分析其资产负债内部结构、总体流动性水平 和产生流动性风险的可能 3 对法人金融机构监 测其信贷资产質量，包括不良贷款比例、不良贷款 占总资产比例分析其资产风险状况。 4 对法人 金融机构监测其盈亏额变化、资产收益率、资本收 益率囷利息回收率等分析其效益性风险。2 ．国 有商业银行分支机构风险监测重点监测资产结 构及风险状况和效益性风险状况。主要监测指標 包括不良贷款比例 五级分类 、贷款占全部资产 比例、非信贷资产损失率分析其资产风险状况； 监测利息回收率和中间业务收入占全部收入比 例，分析其效益性风险状况3 ．保险证券行业风 险监测。对保险业主要监测保费增长情况、资金运 用情况和实际偿付能力对证券營业机构主要监 测流动性状况和偿付能力、自营业务风险和盈利 状况。4 ．金融行业整体风险监测监测地区内最 大十户贷款户、贷款行业汾布结构和规模以上企 业负债中银行贷款占比，分析贷款集中程度和贷 款行业分布的合理性分析国家各项宏观政策调 整可能给本地区经濟和金融经营带来的风险，作 为信贷风险提示的依据 三 加强对系统性金融风险- N 警和风险提示 1 ．对法人金融机构的风险监测指标进行定 量汾析，各项指标分配不同的风险数值和评价区 间按季计算出分值，按分值高低对金融机构风险 分为正常、低度风险、中度风险和高度风險四种定 性评价对列入重点关注的高风险金融机构，密切 关注其经营状况并向金融机构和银行监管部门 发出风险提示，必要时向银行監管部门提出机构 撤销等市场退出建议 。 2 ．根据对金融行业整体风险监测情况分析 地区内最大十户借款人的经营状况和银行信贷风 险程度，结合贷款集中程度和国家产业政策分析 向辖区内所有金融机构发出必要的风险提示，提 醒金融机构减小或停止向这些贷款总量大、风险 高企业提供贷款并将风险提示抄送银行监管部 | 、] 。 3 ．根据国家一定时期产业政策和信贷政策 的要求分析辖区内银行信贷资金投姠的行业结 构，为国家产业政策和信贷政策限制的行业在本 万方数据 地区贷款存量大、新增贷款较多的具体行业或企 业，对所有金融机構发出信贷风险提示建议减小 或停止贷款，以降低金融行业的整体风险 4 ．对因国家经济、金融政策调整给金融行业 带来的风险，如行政方式限制行业、项目造成银行 贷款损失或利率调整因素造成金融行业亏损或盈 利能力严重下降从而造成地区金融风险程度急 剧提高，應以专题报告的形式向上级行进行反映 并对地区内金融机构及时进行风险预警。 四 建立健全高风险金融机构市场退出机制 尽快出台金融機构破产法为金融机构破 产提供法律依据。在处理XXX 城市信用社撤销、 清算的具体工作中发现仅依据金融机构撤销条 例和企业破产法 试荇 ，并不能够彻底解决金 融机构的市场退出问题而已经停业整顿的城市 信用社既不能清偿债务，又不能走向破产出现了 城市信用社撤洏不销，银行监管部门处于进退两 难的境地因此，我国应该尽快出台金融机构破 产法规范金融机构破产行为为金融机构市场退 出提供法律依据和现实的操作指引。 五 完善防范系统性金融风险的外部环境 一是要加强金融监管、整顿金融秩序有效防 范金融系统性风险，需偠进一步完善金融监管体 制健全监管法规和制度，改进监管手段实现行 政监管为主向依法监管为主的转变；继续加强银 行、证券清算系统的建设，确保系统安全保证资 金安全运行；二是要加强加快企业和个人征信系 统建设，推广普及信贷咨询管理系统以社区和乡 村為单位创建信用安全区，逐步建立和健全个人、 企业信用记录培养微观信用主体，维护宏观金融 安全三是要建立健全金融立法，强化金融执法 金融经营活动应该在严格明确的法律法规制度界 定下进行。除了应该尽快出台金融机构破产法 以外我国还应该借鉴西方国家金融立法经验，加 快证券、期货、信托业相关法律建设进度；同时应 根据市场化经济建设的不断深入修改和完善已 经建立的但仍不完善嘚金融法律法规制度，并逐 步加大执法力度严厉打击金融犯罪，确保健康的 金融秩序 六 建立健全风险补偿机制 风险补偿机制主要包括存款保险制度、证券 投资补偿制度和寿险投保者补偿制度。当务之急 我国应建立存款保险制度，使得存款保险机制能 在一定程度上成为穩定存款人信心和稳定金融体 系的“公共安全网”从我国金融业发展趋势看，建 立市场化的风险补偿机制有利于充分发挥市场 的约束仂量，防范道德风险有助于防止金融机构 挤兑风险的传递和蔓延，从而在正常金融机构和 有风险金融机构之间建立起一道“防火墙” 七 加强对跨系统、跨行业金融风险的监管 当前我国欠发达地区跨系统、跨行业金融风 险的主要表现为跨行业交叉性金融工具风险。交 叉性金融工具可分为银证合作型、银保合作型、证 保合作型交叉性金融风险的预警和防范，需要人 民银行和三家金融监管机构协同作战建議由人 民银行、三家监管机构各派出几名成员，组成交叉 性金融风险预警工作组监测交叉性金融工具风 险，建立预警发布机制对各类較大的系统性危机 危害程度进行评估，提出相应对策与此同时，改 变现行的监管方式由合规性监管向功能性监管 转变，加大监管部门審批的弹性和改进许可证体 制建立对金融机构交叉性金融创新工具的追踪 机制，注重监管工作前瞻性建设从而能够及时适 应市场的变囮，使监管工作在手段和质量上能够 满足交叉性金融工具创新的需求 ． 再者，针对我国当前实行分业经营、分业监管 体制的客观现实加强对跨系统、跨行业金融风险 的监管，还必须建立和完善人民银行与三家监管 机构以及政府有关部门之间的协调机制一是要 建立人民銀行与三家监管机构之间的协调机制。、 人民银行法第九条明确规定国务院建立金融 监督管理协调机制但此机制迟迟未出台，极大影 响叻协调工作效率和质量目前人民银行和三家 监管机构可采用联席会议制度，定期召开联席会 议就金融政策、金融运行中存在的重大问題进行 磋商。二是要建立中央银行和各监管机构之间的 信息共享机制建立信息共享机制，可以加强分业 监管格局下的信息交流与沟通實现信息共享，帮 助人民银行和各监管机构全面掌握金融} 青况防 止出现统计信息中的盲点。三是加强人民银行、监 管机构与政府部门之間的合作重点是加强与财 政部门的联系，与其建立和保持良好的合作关 系结合我国金融体系的特点，财政部门虽不像金 融监管部门直接监督和管理金融机构的经营活 动但其潜在的影响不容忽视，人民银行作为最后 贷款人在维护金融稳定的前提下，有必要就一些 关系金融稳定的重大问题与财政部门进行协商 课题组负责人王建民 执笔人赵荣才 责任编辑黑延成 华北金融2 0 0 5 年第8 期总第3 3 5 期_ 万方数据

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