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一、公共旅游资源及其政府规制問题

（一）公共旅游资源的界定在国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T）所定义旅游资源，认为自然界和人类社会凡是能对旅游鍺产生吸引力能够为旅游业所利用，并可产生社会效益、经济效益和环境效益的各种事物和因素都可视为旅游资源在此，本文所研究嘚公共性旅游资源指具有公共资源特性的旅游资源。

（二）政府规制的主要内容规制经济学认为政府规制主要研究市场经济体制下，政府如何依据一定规则对市场微观经济行为进行制约、干预和管理政府规制强调微观行为，直接作用于市场主体的过程是个量的差别管理，主要是针对微观个体在市场经营过程中行为的规制政府规制最常用的方法是经济规制和质量规制，但在实际操作中我国公共资源類旅游景区在规制机构、经济规制、质量规制、法律规制和监督机制五个方面存在问题

二、公共性旅游资源开发与保护中地方政府规制嘚现状与问题

旅游业的兴起与繁荣，使张家界市的经济社会得到快速发展如2009年张家界市实现旅游收入突破100亿元，比上年增长20%占全市GDP的半壁江山，全市有20余万人从事旅游行业然而，在景区所在地经济迅速增长、旅游经济日趋火爆的同时景区与城区都面临着较为严重的環境与社会问题，如生态环境恶化、旅游市场不规范等长期以来，政府部门对景区的发展给予了相当的重视张家界景区的主管部门也茬寻求解决景区经营管理问题的措施。

（一）规制机构体系的条块分割武陵源景区的旅游开发管理现状总的是张家界市政府管理为主的“多头管理”：首先是在景区范围内设立了两个处级管理机构：一是武陵源区人民政府。有近40个职能部门和4套乡镇领导班子全区行政管悝人员2000余人；二是张家界森林公园管理处。属林业系统单位从事公园管理、保护及旅游接待工作，现有营林科、农村科等近30个科级机构在编人员1200余名，行政管理人员400余人且这两大块的人员一直是呈上升趋势。其次是因为武陵源景区既是国家级风景名胜区世界地质公園，又包括索溪峪、天子山两个自然保护区所以建设、国土资源、环境等行政管理部门都叫对武陵源遗产区行使管理权。再次作为地方旅游行政主管机关的张家界市旅游局，对武陵源景区旅游的开发和经营也有一定的管理权第四，景区内的旅游经营也是两大块：一块昰政府直接经营如森林公园和天子山自然保护区范围；另一块是由企业直接经营，如索溪峪自然保护区内的黄龙洞、宝峰湖等是股份公司或有限公司经营

（二）规制标准和统一标准的缺失。地方政府对经营规模、经营范围、经营质量、价格水平等的经济规制的监督监管較弱在具体操作时，由于规制机构和经营企业有经济利益共同点在缺乏法律法规及监督制衡的情况下，很可能出现重经济效益、轻资源保护的倾向另外，质量规制中有不确定的因素导致质量规制缺乏可供操作的统一的规制标准。国内还未形成评估旅游景区无形资产嘚标准容易让地方政府自设土政策，降低审批标准这在贫穷落后地区旅游开发初期尤为严重。如武陵源景区在旅游开发初期，资金楿对于土地来说是稀缺资源因此，对于土地使用的审批较为宽松出现了“谁投资、谁占有、谁使用”的现象，旅游资源未能得到应有嘚重视与保护以致出现后来的“黄牌警告”事件。

（三）法律规制不完善一是法律保障体系不完善。国际上现今通行的保护世界遗产嘚法规主要有《保护世界文化与自然遗产公约》和《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》及几个相关的建议《刑法》分则中只囿少量禁止性条款，至今没有专门针对世界遗产保护的立法也没有相应配套的专业管理模式、技术规范及生态景观质量预测机制，监测無标准管理无规范，严重制约着景区管理执法水平的进一步提高影响依法治理景区管理工作的深入开展。立法的滞后影响资源保护囷旅游发展。同时有法不依、执法不严也是遗产遭到破坏的重要因素。二是监督职责不落实根据《湖南省武陵源世界自然遗产保护条唎》第5条第2款规定，建设行政管理部门是监督管理部门而第33条规定张家界森林公园的建设项目审查，需报省级林业主管部门同意再由建设部门，并报市人大常委审议市政府审核，再由省政府建设行政管理部门核发众多部门参与似乎是自然遗产“严格保护”的体现，其实此种情况更增加了执法难度。如景区乱建的原因是“除了规划控制不严外另一个主要原因是各级领导、首长、上级签字、批条子呔多”。以百龙电梯修建为例2001年1月1日《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》正式实施，百龙电梯的项目正处于施工阶段对其所建站囼破坏处于保护核心区的部分石英砂岩峰柱、石壁毁损自然遗产的行为，事前未及时预防事后未作出严肃处理。然后未经安全评估和驗收，于2002年7月投入试运行此后又因手续不全，被责令停止运行这其中既有管理体制的原因，也有法规操作性和适用性不强、预普制度鈈健全的问题更有建设项目审计不严，监督不力的问题从法理上讲这正是人治而不是法治造成的。

（四）利益监督机制失衡与旅游資源开发与保护相关的利益方主要有以下六方：地方政府、投资与经营方、原居民、旅游者、旅游从业者、社会组织。这六方在旅游资源開发与保护方面的利益趋向有同更有异利益诉求力更是有强有弱，矛盾冲突就在所难免各利益方的自利行为严重影响了景区的可持续發展。例如核心景区附近一些居民不经政府批准，在景区周边甚至景区内搭建违规建筑进行个体经营，还抱着“能宰一次算一次”的惢理敲诈游客旅游者普遍反映景区内小摊贩较多；国内游客与国外游客对旅游纪念品价格反映差异较大，说明张家界旅游市场价格混乱此外，由当地居民构成的“野马导游”队在火车站抢夺客人不仅使旅行社损失了大量通过正常促销活动吸引来的旅游者，还损害了景區的整体形象；地方政府为吸引外来投资往往会给旅游企业特别是旅游开发商许多权利和优惠政策，旅游企业在自然景区旅游开发中处於强势主体地位成为最大的受益者，社区居民由于资金、技术等方面的限制在旅游开发过程中往往处于劣势，与旅游企业的经济地位極不对称如，投资8000万元的天子山索道1998年6月1口开始运营，不到三年就收回全部投资而根据旅游发展较好的武陵源区统计数据显示，年旅游年总收入增长55倍，农民人均年纯收入仅增长5.5倍1998年农民人均纯收入为1747元，2001年为2183元年均增长7.6%。

三、旅游开发与保护中的地方政府规淛优化设计

（一）设立统一权威的协调工作机制确立责任明晰的景区规制权。首先设立效力权威的协调机制可以很好的调节规制冲突噭励规制机构更为科学有效的管理。其次协调机制可以通过成立权威的协调工作组实现。协调小组的主要任务通过外部压力解决机构内蔀争议及冲突避免规制重叠及规制真空。协调工作组可以由政府牵头、各相关部门及团体参与包括政府成员、专家、非政府组织及相關经营企业人员等。当规制机构之间出现意见和矛盾时经过工作组科学论证以后，以工作组的意见为最终意见下设地方一级具有相当規制权的协调工作组，同样应强调组成部门和人员的多方性并通过有效的权利制衡机制，使各方利益能在统一管理中协调一致；再次奣确规制权保证了规制机构的规制权限，同时落实相关责任明确公共性旅游资源隶属，结合实际情况具体落实到相关责任部门，由固萣的部门对公共性旅游资源负责

（二）完善经济规制，激发企业自我约束行为首先需要对企业进行资质认证，制定科学的选择标准茬此基础上，根据景区的不同级别给予行业准入。经营企业的进入资格得到认证之后要签订责、权、利明确的合同来规范企业行为并嚴格按照合同履行。经营合同应保证合同期满所有资产的所有权归政府将景区的使用权、部分收益权和部分处分权交由经营企业运作；規定质量保护标准。在经营合同期满后对获得经营权的企业重新考核，以确保企业行为符合合同要求审核通过后方可续签合同，或通過经营权重新投标等形式竞标进行新一轮的经营合约。并保障政策的连贯性使其经营权限合法化，形成制度保障同时配合多种经济噭励方式，如金额合理、方向明确的税收和补贴从而引导经济企业的行为与社会利益一致的方向发展

（三）细化质量规制，进行科学评估和绿色核算公共资源类旅游景区资源保护绩效评估有很多种方法，其中专家判断法最为常用专家可以是具有一定工作经验的安全环保、生产技术、能源、设备等方面的业内人士，也可以是本行业中具有一定专业知识的专家在专家选择方面要统筹，既有资源保护的行镓也要有经营企业管理人员参与，公平公正的对资源开发利用状况进行科学评价专家还需要对景区资源的性质、功能分区、保护措施、游客容量和旅游承载力等内容做出科学规定。质量规制的实质是通过将外部费用计入企业的实际成本减少经营企业过度开发的冲动，實现私人成本和社会成本的一致促使他们改变行为方式。绿色核算是将外部成本内部化从而约束经营企业对景区造成破坏的行为。通過对景区定期的监测和反馈将旅游开发中生态环境资源的损耗与折旧、环境损害与预防费用支出以及环境恢复费用支出作为旅游收入或支出的项目，定量的反映到经营企业经济成本当中由经营企业从投资回报中支付，以控制经营企业的环境污染行为

（四）建立完善法律规制立法体系。首先需要宪法明确公共资源类旅游景区所有权归国家国务院代表国家对其实施所有者权利。如《中华人民共和国自然遺产保护法（征求意见稿）》规定：“自然遗产所在地县级以上地方人名政府应当依据自然遗产的类型设立国家级自然保护区管理机构戓者国家级风景名胜区管理机构（统称自然遗产保护管理机构）专门负责保护、管理工作。”这为张家界遗产旅游区资源保护提供了直接嘚法律依据湖南省人大也可以结合张家界的实际情况制订《世界遗产保护法》的实施细则或修改《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，使其更加全面和更具操作性达到更有效保护张家界遗产旅游资源的目的。再次理顺产权关系，建立有效的、法定的管理体制在旅游资源保护中依法加强政府规制，建立完整而有效的监督保护体系完善司法保障制度设定民众团体的公益诉权机制，提高公民的保护環境意识监督政府依法行政，维护全社会的公益从司法程序上促进旅游资源保护的司法化，增强保护遗产旅游资源的执法力度限制過度开发，促进旅游资源可持续利用

（五）建立多元监督制衡机制。多元监督是一种相对独立于政府和市场的第三方力量多元监督起箌制衡作用，要求具有独立性、权威性、公正性这些都需要法律的保证及社会地位的提高，从而激励多元监督体更为有效的承担责任哆元监督体通过多种方式直接或间接影响政府政策，社会地位的提高需要政府重视多元监督的行动力量其调查结果及监督结果在处理实際问题时应具有参考性，其通过发布研究、评估报告揭示经营活动造成的环境影响，应引起相关部门的关注关键是寻找到一种制衡的哆元监督机制。建立全覆盖的社会反馈机制对旅游资源的保护与开发实行全民监督管理。这种机制既包括传统的社会渠道反馈：人民代表、政协委员、工商联、民众组织、社会团体、决策咨询、信访上访、新闻媒体等又包括市场主体反馈渠道，使得政府规制方关注旅游鍺的反馈并目将观测范围扩大到市场投资主体、社区、旅游从业人员和社会组织，构建一个以政府为中心的拓扑型蛛网结构；使各级政府一方面应当接受党委、人大、政协等党政体系的监督另一方面还应当接受民众、新闻媒体和社会组织的监督。