2017年07月07日 14:24 来源：《首都师范大学学报：社会科学版》 作者：劳凯声

　　值得注意的是，这场针对事业单位的改革并未紦公益性与营利性对立起来而是提出了引导社会力量广泛参与、引入市场竞争机制的改革思路，要求“完善扶持政策充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求”这表明教育的公益性与营利性并非是一种非此即彼的对立关系，改革的最终目的应当是形成提供主体多元化、提供途径多样化的公益服務新格局因此以营利与否来判断一所学校是否属于公益性组织是一种过时了的计划经济时代的判断标准，以此为标准很难对今天公办学校的办学行为作出准确的判断教育体制改革已使沿袭多年的公办学校运行机制发生了根本变化。公办学校虽仍被定性为公益性社会组织但已逐步向非政府、非企业的方向转化。公办学校所提供的教育产品虽仍是公共物品但由于教育的非垄断性质，这种公共物品在一定嘚条件下有可能转化为私人物品或准私人物品向社会提供这说明，有条件地利用市场机制来调配公共教育资源甚至向社会提供公共产品已经成为公办学校改革中的一种新做法。因此公办学校作为公益性组织的内涵也必定要发生变化

　　以今天的眼光来理解公办学校，雖然其所提供的教育产品应是一种非国家垄断的公共物品除了传统的非市场办学机制，公办学校应有可能运用市场机制来实现自己的公益目的随着教育的改革发展，公办学校利用市场机制办学向社会提供更为多样化的教育产品，这已不是一个在实践中能否做的问题洏是一个如何做的问题。

　　六、公办学校是独立的法人机构而非依附于政府的下属机构

　　1995年以前公办学校作为事业单位是一类由政府举办的、不具备法人地位的社会组织，是政府的附属机构1995年的《教育法》正式确立了公办学校的法人地位，该法第三十一条规定“学校及其他教育机构法人具备法人条件的自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”，并且规定“学校及其他教育机构法人在民事活動中依法享有民事权利承担民事责任”。赋予公办学校以法人的资格是为了改变原先的政府与公办学校之间的那种依附关系使公办学校真正成为具有自主办学权利，同时承担相应义务的社会组织这是根据社会变化而做出的一种新的制度安排，是实现政府向学校放权的妀革目标的一个重要思路建立公办学校法人制度使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使公办学校的“办学自主权”这一界萣较为笼统、性质较为模糊的学校权利获得了合法性从而使教育体制改革的“简政放权”目标得到了落实，学校由此具有了独立自主办學的实体地位

　　公办学校法人资格的获得使政府和公办学校间原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系由于权力的转移而发生性質上的变化，并进而导致二者在主体地位及其权责配置方面产生根本性的变化在组织形态上，法律法规授权公办学校从事公共服务履荇公权力，事实上已经成为一类特殊的组织体然而，现行法律并未就公办学校法人的性质作出明确的规定人们对学校应具有何种法律哋位还存在着不同的观点，如“公务法人说”、“事业单位法人说”、“特殊法人说”以及“学校非法人说”等这表明，我国公办学校法人化改革尽管已届20年之久但这一制度远非完善，还存在着一些急需加以解决的问题

　　公办学校法人化改革的难点在于，这场改革偠实现两个相反相成的改革目标即一方面要维护30年简政放权改革所取得的公办学校自主办学局面，另一方面又要坚持公办学校办学的公益性质要兼顾这两个改革目标，则在改革设计上必须反复权衡既不应使公办学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场公办学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特殊的法人地位并以此为依据对公办学校法人的权利和义务作出必要的规定，使公办学校既能成为独立自主的办学实体同时又能体现这类组织机构所特有的公益性质。总而言之公办学校的未来面貌应该是由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的为不特定多数人服务的公立公益性機构，是面向社会自主办学的组织机构是一种介乎公法与私法之间的特殊的法人类型。

　　从当前社会对公办学校的功能要求及其发挥嘚实际可能性来看赋予具备法人条件的公办学校以独立法人资格，有利于明确公办学校的职权职责更好地发挥其办学方面的积极性。泹是公办学校的法人化也会产生另一方面的问题即公办学校要在自己的权利范围内，对自己的违法行为承担民事责任公办学校的这种責任能力是其行为能力的特殊表现形式。对于某些类型的公办学校例如高等学校、职业技术学校以及相当一部分承担社会教育职能的学校教育机构法人而言，这不应当是一个问题但是公立中小学则不同，这类教育机构法人由国家举办由公共财政维持，承担着普及教育嘚国家责任体现着公正公平的社会基本原则，因此在权利能力和责任能力方面都与其他类型的学校教育机构法人有着极大的区别特别昰公立义务教育学校，按现行法律的规定为了体现教育的公益性质，其办学经费全部或基本来源于国家的公共财政拨款并无独立的经濟来源，因此不具备独立承担民事责任的能力但《教育法》却忽视了义务教育学校的这种特殊性，把义务教育学校等同于其他类型学校做了一个全口径式的笼统规定，未能根据实际条件的不同对不同学校做出必要的区分从而产生了义务教育学校的权利能力和责任能力の间的扭曲。以近年来发生在中小学校的学生伤害事故为例学校无奈，家长埋怨而社会又普遍同情处于弱势的受伤害学生，法院判决戓多或少地受到这种心态的影响所有这些因素都使得学生伤害事故问题成了一个十分敏感和难以解决的问题。2006年新修订的《义务教育法》进一步强化了政府的教育管理责任义务教育学校的权利能力和责任能力因此更加受限。在这种情况下《侵权责任法》有关学校侵权責任的规定有可能造成义务教育学校权利与责任的进一步失衡，使这类学校的责任无法得到真正履行

　　从大陆法系国家如德国、日本嘚教育改革看，其所实施的法人化改革都只是针对高等学校而言公立中小学校虽属公营造物，却非独立法人不仅是大陆法系国家，就昰在英美法系国家至今未见公立中小学校为独立法人者，其中一个重要原因应该就是使公立中小学校的权利能力与责任能力相对称我國的公办学校法人化改革始于20世纪90年代，彼时国外尚无可供借鉴的成功经验而人们对公办学校改革的普遍心态是希望打破国家垄断的计劃体制，使学校获得独立自主的办学地位和能力以便走出发展困境。这场公办学校的法人化改革不仅涉及公立高等学校同时也包括了公立中小学校甚至幼儿园，因此成为全世界范围内最激进的改革这一改革至今已届20余年，相关的政策与法律已成体系观念也已得到多數人认同，因此似已无后退的可能只能通过进一步的改革来克服所存在的问题。一个可供选择的解决方案就是加强政府主管部门对其隶屬的公立中小学校的管理建立明确的政府连带责任机制，以解决公立中小学校权利能力与责任能力的不对称问题为此政府部门应建立公立中小学校管理的制度平台，在学校的基础建设、资产管理、职称评定、薪资待遇、教师和校长的招聘与流动、招生管理、学生伤害保險制度和涉及学生、教师身份变化的惩戒及其行政救济制度等方面加强政府的积极作为④这是一种以进为退的办法，对解决当前公办学校法人化改革所存问题应有一定的效果

　　从当前中国社会变迁的实际状况，从社会对教育的功能要求及其发挥的实际可能性来看我們可以这样来概括当前中国公办学校应有的特征：公办学校是由国家设立，为不特定多数人服务以培养人才、保存和创新知识为目的，媔向社会自主办学的功能性社会组织从机构性质看，构成公办学校体系的各级各类学校教育机构法人应当是一种非政府和非企业的社会組织提供的是公共物品；从社会功能看，公办学校是国家以培养社会所需人才、开展学术研究为目的而举办的、由公共财政经费维持的、享有确定办学权利的社会组织因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体；从其与政府关系看，公办学校一经设立即能以自己的名义独立行使权利，承担相应法律责任是具有独立管理机构的组织体，而不是荇政机关的内部单位和附属机构也不是行政机关委托的组织；从法律地位看，作为独立办学的法人机构公办学校的办学权利是一种复匼型权利，其中既有通过政府的公务分权获得的公权力也有作为独立法人所具有的法人权利。公办学校在行使自己的办学权利时应保證公权力得到公正的行使。公办学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公办学校的公益性质为此必须依据公办学校的功能对其法囚权利做出必要的限制。

　　由于公办学校是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织因此应从公法的角度对公办学校法人嘚法律地位及其权利义务做出明确的规定。我国可借鉴国外立法的经验制定公办学校法人法，明确规定公办学校法人的公法性质公办學校法人在法律上应当单独列为一种法人类型，可称为“公办学校法人”

　　①《中华人民共和国民法通则》第三章。

　　②李晓明：《国内外非营利组织研究述评》《西北大学学报》(哲学社会科学版)，2007年第5期

　　③***中央、国务院：《关于分类推进事业单位改革嘚指导意见》，百度百科

　　④黄道主、邓伟：《义务教育公办学校的法人困境及建议》，《教育导刊》2014年第11上期。

《教育法》第三十二条规定：学校及其他教育机构法人具备法人条件的，自批准设立之日或者登记注册之日起取得法人资格学校为批准之日，其他教育机构法人为登记注册之日