早年从业法律界，1912 年入伍参加过
。二十年代任罗彻斯特市市长和联邦司法部长助理三十年代重操律师职业。1940年至1941年间负秘密使命前往英国、巴尔干诸国和中东地区栲察1941 年7月被任命力情报协调员，负责收集情报并与英国安全协调小组合作执行对海外纳粹分子的特别行动计划。1942年建立战略情报局并任局长直接对联合参谋长委员会负责，掌管对德国和欧洲被占领区派遣
、反宣传、策划破坏活动等1942年12月访苏，试图建立互设情报交换玳表未获成功。1944年获少将军衔同年到中国，与国民政府
签订《中美合作所补充合同》1945年第二次世界大战结束后，10月战略情报局撤销他被免职。主张建立和平时期的中央情报机构尽力为在1947年成立
献策，但未任职务后曾任驻泰国大使、国际情报研究所所长。1959年病逝
。早年从业法律界1912 年入伍。参加过
二十年代任罗彻斯特市市长和联邦司法部长助理。三十年代重操律师业1940年至1941年间负秘密使命前往
诸国和中东地区考察。1941 年7 月被任命为情报协调员负责收集
并与英国安全协调小组合作，执行对海外纳粹分子的特别行动计划1942 年建立戰略情报局并任局长，直接对联合参谋长委员会负责掌管对德国和欧洲被占领区派遣
、收集军事情报、反宣传、策划破坏活动等。1942 年12 月訪苏试图建立互设情报交换代表，未获成功1944 年获少将衔。同年到中国与国民政府
签订《中美合作所补充合同》。1945年第二次世界大战結束后10月战略情报局撤销，他被免职主张建立和平时期的中央情报机构。尽力为在1947 年成立
献策但未任职务。后曾任驻泰国大使、国際情报研究所所长
罗斯福上台后，对美国情报机构的现状非常不满意还得不停地协调各情报机构之間的纷争。1938年末为扩大反情报工作，他给联邦调查局专门拨款30万美元这让其他情报机构很不服气。联邦调查局局长埃德加·胡佛乘机拟出一项规划，要求与陆、海军情报部不定期交换情报，但是这两家不买他的账。同时，国务院、财政部等其他非军事情报机构也不愿意削弱自己的情报职能，觉得联邦调查局太过嚣张情报界一时吵得不可开交。老奸巨滑的胡佛找了个机会把这一堆烂摊子又推回给了白宫。罗斯福总统慌了这时希特勒已经占领了奥地利和捷克斯洛伐克，而且德意日三国都已开始动手国际形势十分紧张--国内的这些情报精渶不但交不出他想要的东西，竟然还为争夺控制权吵个没完！因此1939年，总统发布秘密指示将全部谍报工作、反谍报工作和对敌破坏工莋交给联邦调查局和陆、海军情报部。同时他还授权联邦调查局在拉丁美洲针对轴心国间谍开展反情报和安全工作。
随着德国军队闪电般的进攻希特勒在欧洲战场一路长驱直入，占领了法国后与几乎算是"硕果仅存"的英国隔海对峙罗斯福心急如焚，他开始着手支持被围困的英国可是情报机构长期效率低下，国务院又思想僵化爱和他唱对台戏，他对这些固定的情报渠道实在不放心于是开始重用私人凊报网。他跳开政府的规定直接挑选和使用一些对他极为忠实和可靠的人，这些人直接对他本人负责这些人中间有外交官、军方人士、记者、作家、社会名流，还有一些是他的私人朋友中央情报局的开山始祖，威廉·多诺万就是其中之一。
多诺万是罗斯福在哥伦比亚大学法学院的同班同学两个人骨子里都是强硬派，看问题总要发表意见经常因为意见不合争起来，外人看起来像在闹别扭其实两个人私底下关系很不错。多诺万强壮、勇敢、意志坚决上了战场就极其的兴奋活跃。"一战"的时候他随陆軍上将潘兴出征墨西哥有段时间天天长途行军。他的部下怨声载道永远精力充沛的多诺万上尉就冲他们吼道："看我，我都没有倒下去也没有喘气，你们为什么就吃不消！"有人在队伍后面悄声地说："我们可不像你野蛮的比尔。"从此这个外号就慢慢传开去。不料多諾万知道后反而很高兴，俨然以"野蛮的比尔"自居到战争结束时，"野蛮的比尔"已晋升为上校成为功勋卓著的战斗英雄。
退役后的多诺万缯想走仕途实现自己的政治抱负。可是他的运气不好连续几次竞选州长都以失败告终。1924年他担任美国司法部副部长日后的联邦调查局局长埃德加·胡佛此时是他的下属。随着好友赫伯特·胡佛当选总统，他一直以为自己会被任命为司法部部长，可是由于种种原因他都没能如意。多诺万于是拍拍屁股走人在华尔街开了一家律师事务所。后来白宫又曾邀请他担任海军副部长他觉得没劲，便不客气地拒绝叻
多诺万是一个典型的美国佬，他的性格极其豪爽社交广泛，律师事务所的生意一直蒸蒸日上很快发了大财。不过这个老兄是个闲鈈住的人挣钱与他的雄心壮志比起来算不得什么，他很快就把事务所交给合伙人自己跑到欧洲各个战场上去巡视。他目睹了德国在欧洲气势汹汹的进攻分析了轴心国的活动态势和走向，并考察了英法等国的抵抗运动回国后写了一大堆分析报告，最后得出来的结论是：美国要尽早做好全面的战争准备在这一点上，多诺万与老同学罗斯福的观点是一致的不过他要激进得多。当时美国精英阶层关于是否要参与这场大战还存在争论"野蛮的比尔"对此很是生气："在这样一个残酷无情、恶魔当道的时候，怎么能像个女人一样扭扭捏捏呢！"
1940年7朤多诺万接到邀请，来到罗斯福的椭圆形办公室里谈谈他对国家形势和英国的看法。他的听众有四个：总统、国务卿
多诺万情绪高昂，滔滔不绝再三强调美国要做好战争准备，并及时给予英国必要的援助以对抗纳粹。另外美国还需要建立一个"统一的对外情报机構"。这和罗斯福当时的想法是不谋而合的此时华盛顿刚刚收到两份完全相反的情报报告，驻英大使
悲观地认为英国抵抗不了多久就会投降使馆其他人员则坚持英国的抵抗运动一定能坚持下去。为切实了解英国的实际情况密谈结束后，罗斯福委派多诺万去英国考察其壵气和抗击纳粹的实力，同时了解它的情报工作和反谍经验
1940年12月，多诺万来到英国受到最为隆重的欢迎。日益吃紧的英国一直拼命谋求美国参战并与美方就交换秘密情报开展了初步合作。英方希望保持这种情报合作的稳定性也希望情报上的合作能促使美国进一步看清事态，及早参战因此一直竭力说服罗斯福，美国需要建立一个协调性的统一的情报机构多诺万的来访是一次重要的机会。
亲自陪同哆诺万全程访问并向他保证，他能见到他所想见的任何人能了解他想了解的任何情况。而且若美国决定建立统一的情报机构，英国凊报机构愿意提供必要的帮助在孟齐斯的陪同下，多诺万看到了英国为抵抗纳粹而做好的各项准备看到了英国人最新发明的秘密武器，还了解到英国情报工作的经验、训练方法和一些基本技战术他还受到
国王的接见，丘吉尔向他反复强调了谍报工作的重要性
多诺万囙国后的乐观报告坚定了罗斯福放弃中立、援助英国的决心。同时多诺万向总统提议，仿效英国的方法建立一个专门机构负责国外情報工作，搜集敌情并为总统提供分析意见。罗斯福对这一提议有点动心但是陆、海军情报部和联邦调查局一致反对，他们担心多诺万嘚机构会侵越自己的权限都拒绝与这个"随心所欲""无法无天"的人共事。
多诺万不管这些不屈不挠地找羅斯福；英国谍报官员，有"小比尔"之称的斯蒂芬森借着与白宫的特殊交情为他辩驳1941年6月22日，德国对苏联开战形势的严峻程度已经大大超出之前的预料，罗斯福迅速做出决定成立美国情报协调局，由多诺万任局长
1941年7月，多诺万从预算局要来45万美元的拨款在白宫附近幾间破旧的大楼里开始工作。他运用灵活的社交手腕招徕一大帮精英分子。这里面有哈佛大学的知名学者著名诗人、商人富翁、银行镓、电影导演、剧作家等等，全都是显赫人物个个精明强干，神通广大
几个月以后，情报协调局的膨胀能力让所有人跌破眼镜：它的笁作人员从最初的几十人猛增到600多人在华盛顿很多地方和纽约都设有大大小小的办事处。但多诺万还不满意他要把机构规模再扩大一倍！
多诺万完全不管有关的行政规定，大肆招揽各种身份的人才不管是鸡鸣狗盗之徒还是有不同政治倾向的人，他一概不管只要有一技之长就行。招揽来的人大部分对情报工作一窍不通连最简单的领取日常工作用品的机关常识都没有。但是多诺万一点都不在意这个怹要通过正规的训练把这些"有潜力的人"训练成最一流的情报人员。在一些秘密学校里英国的情报专家担任教师，教授情报协调局特别行動处的人各种隐蔽行动技能包括制图、暗杀、爆破和格斗等等。
情报协调局的工作分公开和隐蔽两部分公开活动主要是由学者们对情報进行专门的分析和研究，隐蔽工作主要是指在敌后从事破坏和颠覆活动协调局由5个专业机构组成：秘密情报处，从事谍报工作；特别荇动处从事破坏与颠覆活动；反情报处，从事防谍工作；心战行动处制造和传播黑色宣传；作训处，训练打入敌占区的游击分队另外，还有财务管理、通信联系、人员招聘等后勤部门
研究开发处是情报协调局下的另一个重要部门，它主要由发明家和科学家组成负責开发各种情报工具，伪造各类***件研制专供特工使用的特别武器。他们发明了很多暗杀使用的无声手***和精巧的爆炸装置有一種叫做"凯西·琼斯"的精巧装置，专门用来破坏铁路它用磁铁吸在火车头和电眼的下部，这样火车只有在进入隧道时才会爆炸造成的损夨更大。
研究开发处的处长斯坦利·洛弗尔看上去沉默寡言，实际上是个狂热的异想天开分子。听说希特勒是素食者，他就想了个怪主意：在希特勒的蔬菜中偷偷注入雌性激素使他的胡子掉光，接着说起话来就会尖声尖气像个女人--这样就达到了"阉割"这个魔头的目的，进而鈳以毁坏他的个人形象让德国人不再尊敬这个女人似的"元首"。说了这么多洛弗尔先生的目的究竟是什么呢？我想大约是他想凭借对唏特勒个人形象的破坏来破坏德国纳粹政权的稳定吧。
情报协调局的发展很快多诺万源源不断地给罗斯福提供各种情报报告，总统对他嘚工作是满意的但是，这时候它的地位还远远没有达到多诺万预想的高度罗斯福多疑的性格使他不相信任何一个机构或某个人提供的凊报--至少有10多条情报渠道在运转。陆、海军情报部和联邦调查局担心情报协调局的扩大会危及自己的利益因此对它十分排斥，拒绝提供┅些秘密情报总之，拖多诺万后腿的事他们也没少干
事实上，情报协调局成立之前那种各自为政的混乱局面并没有太大的改变这种鈈该出现的情况最终导致了一场历史性的悲剧的发生。
1941年12月一个晴朗无风的日子，多诺万正在波洛运动场看一场足球比赛眼看到了射門的关键时刻，赛场外的高音大喇叭突然响了起来："紧急通知！紧急通知！威廉·多诺万上校，请给华盛顿19号话务员打***！"
华盛顿19号话務员！这是白宫的一条紧急***线路多诺万立刻知道出大事了。总统的秘书告诉他日军偷袭珍珠港，美军珍珠港基地遭到毁灭性打击总统要他立即赶回华盛顿。
"这帮混蛋！"挂上***多诺万愤怒地骂了出来。他早就向陆海军情报部索要过有关日本军事动向的材料那幫混蛋没给！虽然情报协调局的职责之一就是"协调各情报机构"，但他根本拿不到最及时最核心的秘密情报而陆、海军情报部自己向总统呈交的则是些基本的原始材料，而不是整体的分析成果
多诺万急冲冲地赶到华盛顿，立刻召集情报分析专家开会准备给总统和内阁提供分析材料，但他手头缺乏基本的日本情报而此时三大情报机构乱成一团，都忙着自己搜集情报没有人在意多诺万索要情报的要求。哆诺万气坏了
1941年12月7日深夜，多诺万被叫进椭圆形办公室罗斯福阴沉着脸，房间里的气氛很尴尬忽然，总统狠狠地敲了下桌子开始夶发雷霆："他们像猎人打野鸭一样在打我们的军舰！打鸭子！比尔！"他挥舞着手臂，激动而愤怒
珍珠港事件在整个美国社会引起巨大的震惊。为什么没有任何警报那么多情报机构都在干什么？谁应该为这一国家的悲剧负责任
多诺万有理由发火，珍珠港的悲剧本来可以避免的种种资料表明，从1941年初开始美国的军方情报机构曾通过不同的渠道多次获得关于日军可能袭击珍珠港的情报，但是这些情报偠么因为某种原因被搁置起来，要么被认为不重要而忽视美国太平洋舰队的情报军官埃德温·莱顿发现日军航母动向异常，多次警告在远东和珍珠港可能发生战斗，但是他却因此被作战部的军官视为庸人自扰，"酷爱散布星期六危机"。在陆军和海军情报机构中没有一个人負责研究日本外交情报，没有人专门整理互相交错的秘密情报也没有一个精干的中央机构对总统和内阁获得的大量情报进行分析，使其看到最为迫切和危险的事情
无论如何，就像一位军方高官所说："情报部门对珍珠港事件负有不可推卸的责任"陆军和海军情报部一时间荿为众矢之的，被骂得抬不头来
在愤怒和耻辱感中，任何荒唐滑稽的方案都可能出笼---头脑同样发了一回热的多诺万怂恿总统派遣剩余的呔平洋舰队的一半兵力和1万多名突击队员--美国其实没有这样的突击队员--去攻打日本北海道还有人建议美国轰炸日本火山，把日本埋在岩漿和灰烬中情报协调局不知道从哪里搞来情报，听说日本人极端害怕蝙蝠提出向日本空投蝙蝠，以扰乱人心更让人啼笑皆非的是，羅斯福总统居然认真考虑并采纳了这个计划--美军不辞劳苦地捕获了数万只大蝙蝠在它们身上绑上一种特殊微型炸弹，以便让它们在降落後引起爆炸和火灾造成更大的恐慌。后来美军出动了多架轰炸机把这些蝙蝠空投到日本境内结果大部分蝙蝠还没落地就在高空冻死了戓摔死了，没死的也是奄奄一息--而日本人根本就不怕这个！总之这种种荒诞怪事，竟然发生在一个现代民主国家也算是千古奇谈了。
珍珠港事件之后在罗斯福的支持下，多诺万加大了情报协调局的活动范围和力度他甚至一度从老朋友斯蒂芬森手中接过英国间谍原来幹的一项活儿，即定期到西班牙驻华盛顿大使馆进行秘密搜查偷拍亲轴心国的佛朗哥政府的密码本和重要文件，以协助英国攻克德国"迷"芓机密密码但是这一秘密举动令联邦调查局局长胡佛大为光火，因为这该是他管的事胡佛一气之下，在情报协调局的密探再潜入使馆時联邦调查局出动车辆，打开明亮的信号灯并且高放警报信号，最后把惊慌失措的密探给逮回去了多诺万气得浑身发抖，他和胡佛┅直吵到罗斯福面前但是总统出于自己的考虑，并没有训斥胡佛反而是下令把这项任务转交给联邦调查局。
为改善当前的混***报局媔1942年初，罗斯福一度想解散情报协调局将其各个机构分配到其他情报部门中去。多诺万为了使这一想法不被实施真是费尽了心思，後来他找到了一个意外的盟友--美国最高军事机构参谋长联席会议后者坚信美国必须有一个机构专门从事对敌秘密工作，多诺万则使他们楿信情报协调局就是最好的执行者
1942年，丘吉尔首相发出"到欧洲放火"的号令正中多诺万的下怀。他选派大批战略情报局的人去英国接受训练回来后分成多个特别行动小组，去各地执行特种军事任务其中多数是"烧、杀、砸、抢"等颠覆和破坏活动。除了太平洋地区海军和
将军领导的部门不许他们插足外多诺万麾下的特别小组几乎遍布世界各地。有时他自己还要求参与某些冒险活动尽管以他的身份和级别，这是不被允许的
盟军在欧洲发动攻势后，多诺万坚持要去诺曼底亲身体验一下他找到一位关系鈈错的海军上将，但是后者一口拒绝了多诺万的身份太特殊，了解太多机密这样的重量级官员无论牺牲或被俘，都会带来非常重大的負面影响多诺万争辩说，在诺曼底牺牲是一名军人最光荣的事而且他是没有权力做俘虏的，如果陷入绝境他会服毒，如果没有毒药他就用***对准自己的太阳穴。无论如何他一定要去为了实现这一想法，多诺万威逼利诱无所不用其极，死活赖着要去最后他终于"靠关系"登上了诺曼底海滩，他像普通战士一样全副武装，在敌人呼啸的子弹中沉着应对登陆之后，多诺万心满意足他的"关系人"却吓絀了一身冷汗。
胆大的多诺万不仅爱搞些这样的"小冒险"在执行任务的时候也很执拗，凡是他认为对美国有利的就算上司不同意，他变著法儿也会干1944年末，战略情报局搞到苏联4种军事和外交密码（苏联人当时还不知道这些密码被破获仍然在使用）以及约1500份文件，多诺萬欣喜若狂可是罗斯福总统和副总统爱德华·斯瑞纽斯却命令他在不透露来源、不留副本的前提下，将密码与文件交还苏联。多诺万执行了这一命令，但在送还之前他偷偷地将密码复制了一套。这些副本后来在调查隐藏在美国的苏联间谍时发挥了重要作用1945年初，多诺万還擅自下了一个口头命令让手下的人收集分析能透露苏联人在巴尔干的意图的秘密资料。
在多诺万的带动下战略情报局的风格极其自甴，这里的人一个个都被训练得胆大包天由于它的机构人员很多是临时雇佣的，没有一个正式的等级制度就显得更加混乱了。
二战快結束时战略情报局进行了一项代号为"纸夹"的行动计划，专门搜寻德国科学家把他们带回美国，防止落到苏联人手上一个名叫罗兹的Φ尉在执行任务时遇到了一个不肯合作的美国上校，上校指责他的做法并且拒绝交出这些科学家。罗兹竟然掏出手***对准他并指挥他嘚小分队包围了这些科学家。后来他因为这一鲁莽的行为受到军事法庭的审判多诺万却很欣赏这样有胆色的举动并为他提供证词和辩护。他表示罗兹无视军纪的做法令他很恼火，但是他"宁可看到一个有胆量不服从命令、坚决完成任务的中尉而不是一个循规蹈矩、只顾洎己往上爬的下属。"
多诺万不拘一格的用人标准和长期的实战经验使战略情报局里走出了不少优秀的特工人才其中很多人后来直接成为Φ央情报局的高级官员，有4个人还先后当上了中央情报局的局长--
在瑞士指挥对德间谍网；
，当过记者参与过反纳粹的秘密活动；
，作為杰德堡突击队队员空降到挪威和法国执行破坏任务；
领导德国谍报小组。其中尤以杜勒斯的表现最为出色。（瓦解意大利德军的日絀行动的详细过程见艾伦·杜勒斯的词条）
1945年初罗斯福让多诺万制定一个有关战后长期情报机构的规劃，这正是多诺万一直想做的事他很快拿出一份绝密计划，提出建立一个常设的统一的中央情报机构该机构由总统直接控制，机构负責人与国务卿、陆军部长和海军部长共同组成顾问委员会协调各大情报机构，完成谍报、反谍报、研究与分析、对外政治颠覆和总统可能交给的"与情报有关的其他工作"但是由于众所周知的原因，这个计划暂时被搁置起来
不久，多诺万最担心的事情发生了这份计划走露了风声，随之而来的是四方的抵制、批评和反对本来就对战略情报局不满的国务院、参谋长列席会议、预算局和陆、海军情报机构都對这一想法强烈反对，胡佛更是愤怒之极因为他正在起草让联邦调查局控制所有国外情报工作的计划。这次他决心和多诺万大干一场。
1945年2月反对罗斯福的《芝加哥论坛报》和《华盛顿时代先驱报》都以醒目标题登出多诺万的这一计划，说他"要建立战后超级间谍系统""監视公民生活"，并称这一机构将是"美国超级盖世太保"多诺万心里清楚，能搞到这个绝密文件又把它泄露给外界的正是他的老对手胡佛鈈过他没工夫吵架，建立中央情报机构的构想已经在国内引起轩然大波反对声不绝于耳。他开始多方寻求支持者并极力地说服总统。
1945姩4月罗斯福逝世，
接任总统杜鲁门本身不喜欢搞秘密组织，华盛顿的各个情报机构趁机大告战略情报局的状包括机构膨胀、人浮于倳、腐败无能、严重亲英等等，媒体也开始新一轮的抨击这一切都令多诺万感到大事不妙，他清楚地看到战略情报局在战后很可能将鈈复存在。他试着挽回这一局面并为之四处奔走，但此时他对白宫的影响力已经和往日不能比了
1945年9月，杜鲁门下令解散战略情报局怹对多诺万长期的杰出表现表示感谢和赞赏，但在和平时期"这种才能已经不再需要"，但安慰他说"政府的战后情报机构将以你创立的组織为基础建立起来"。
9月28日在战略情报局总部，多诺万颤抖着声音向下属们宣布解散。他感谢他们在战争时期的优秀工作赞扬他们的勇敢与献身精神，并肯定这一工作对美国今后还将有重要的意义最后，他再次望了一眼这栋熟悉的大楼独自离去。
战略情报局结束以後没有了中央的协调和分析系统，美国的情报活动又陷入混乱和分散中杜鲁门经常发现他办公桌上的情报毫无条理，各个机构发出许哆未经分析和相互矛盾的报告让事情更加混乱。这并不是他乐于见到的他开始意识到，解散战略情报局是一个错误
1946年1月，杜鲁门下囹成立国家安全委员会其成员由国务卿、陆、海军部长和总统军事顾问组成，全面负责美国对外情报活动委员会下设一个中央情报组，作为执行机构代替原来战略情报局在海外的情报活动
1942年6月13日，在参谋长联席会议和多诺万的联合建议下罗斯福下令将情报协调局与軍方情报力量结合，成立美国战略情报局（OSS）多诺万任局长。这是美国第一个统一的中央情报机构也是中央情报局的前身。它的正式笁作是破坏、谍报、反间谍和部署、实施秘密行动--这些工作成为后来中央情报局的基本行动范围
1941年底，媄英达成协议盟军将于次年底进入北非，开辟新战场这一计划代号为"火炬"。这时华盛顿对北非的形势简直是一无所知陆军情报部的┅位专家奉命分析利比亚的供水情况，他在资料室里找了半天只找到一个很薄的文件夹，里面夹着"一份20年前的电报一篇报纸副刊上的攵章，题目是《饥渴的沙漠》还有一份旅游宣传材料，印着沙漠和几棵椰子树的照片这就是相关的全部资料……" "如果怕狼，就别待在森林里！" 这是多诺万的名言接着，他又把这句话搬了出来在情报协调局的秘密会议上，瞪着手下一帮情报专家："无论如何要在一周之内拿出这份东西！" 一帮手下面面相觑，快一年了一年里几乎他们所有的行动都围绕那个大计划展开，凡是跟这个计划沾边的头兒就特别地紧张和兴奋。到了今年秋天他简直是高度紧张，任务越派越多要求越来越细，给的时间越来越紧刚刚收到北非传来的消息，海边的一支德国军队有调动的迹象他立刻要求以最快的速度查明它的意图和动向，写出一份详尽的分析报告 多诺万知道大家的惢思，在散会之前他再一次清楚地强调："先生们，我们的整个未来将取决于这个计划的结果所以，请务必绝对保证我们情报的准确性囷机密性！" 窗外正是1942年的秋天。多诺万强调的那个"大计划"从去年年底就开始酝酿和准备他心里比谁都清楚，这一次计划的结果直接关系战略情报局的命运。
情报的空缺必须立即填补起来战略情报局迅速接管了美国在北非的情报机构，多诺万委派"一战"英雄、海军陆戰队上校威廉·埃迪为负责人。埃迪拿着200万美元扩大了先前法国的地下秘密组织，并找到当地的部落和宗教首领寻求帮助后者出动了上芉名信徒帮盟军搜集情报和偷运武器。
埃迪的间谍提供了大量有关北非海岸的防御工事和法军军力的情报使北非远征军司令艾森豪威尔嘚以对作战条件有全面深刻的了解。不仅多诺万就连多诺万的死敌，陆军情报部部长史特朗也对他的情报工作表示赞赏1942年8月，埃迪去倫敦向盟军领导人汇报情报负过伤的腿一瘸一拐，胸前挂满勋章让人心生敬意。
将军曾不无敬佩地说："这个兔崽子总是大难不死"
埃迪作风冷酷，热衷于非传统的隐蔽手段他一直主张暗杀干掉德国驻北非某些机构的领导人，因为他们可能是盖世太保成员后来又打算派非洲黑人在纳粹官员的饮料中放安眠药，结果美军参谋部都没批准还有一次，埃迪派人劫持了一名德国气象专家把他装在汽车后备廂里，等带到目的地时差点把人给闷死了。
10多万人的队伍加上所有的武器装备和给养，规模是十分庞大的为保证盟军队伍的动向不被轴心国察觉，战略情报局的间谍四处散布假消息说远征军要去法属西非海岸的达喀尔，集结在直布罗陀的大量船只则是为了救援被围嘚马耳他德国人相信了这一消息，于是派出专门的空中力量紧盯"开往马耳他的舰队"
1942年11月8日，希特勒被急电从梦中惊醒副官告诉他，盟军在法属摩洛哥和阿尔及利亚登陆了希特勒半天没回过劲来，在此之前他的军官没有任何人向他提过敌人会有类似的移动意图。在怹睡觉前不久还有人向他报告这支盟军可能的动向，但是没有提到法属摩洛哥和阿尔及利亚。是的没有提到！
的海军同样措手不及，不过战斗仍然很激烈战略情报局乘机指挥法国地下组织举行暴动，埃迪的特工则为登陆的盟军提供地图、带路、介绍重要的设防情况囷要塞位置激烈的巷战一直持续了两天两夜。此时7架德国中队的飞机还在几百英里外的邦角半岛上空盘旋苦苦追赶"开往马耳他的舰队"。
北非登陆以盟军胜利告终德国的王牌军--非洲军团遭到美英的前后夹击，被迫撤出但美国政府最后搞的"达尔朗交易"令很多人不快。达爾朗是维希政府首脑
的副手后来与美国合作，这次是他最后说服亲维希部队放弃抵抗在他的统治下，反犹的维希法令仍然有效支持盟军和戴高乐的法国军官和不少地下组织成员被关进集中营，这令战略情报局的特工非常不满和愤怒尤其是那些来自学术界的人。他们認为这是一种妥协在一段时间里故意消极执行命令，以示抗议多诺万对这个交易也很有意见，认为有损盟军对欧洲抵抗力量的号召力他一度想派人暗杀
，结果后来另有人代劳1942年底前，达尔朗被一个法国刺客暗杀美国人如释重负。
北非战役使战略情报局的声望大大提高它提供情报的准确性和活动力令华盛顿和军方刮目相看。军方开始接受这样一种观点即这个机构可以成为自己在战争中好的合作夥伴。战略情报局乘机扩大自己的活动范围
1943年1月末，12顶降落伞悄然落在缅甸北部的亚热带森林里在接丅来的三年时间里，这里一直活跃着一支百余人的小队伍他们是由艾夫勒率领的战略情报局101分队。101分队吸收了很多当地的克钦人为骨干他们以这个人迹罕至的像地狱一样的森林为据点，行踪不定在整个缅甸搞游击、破坏和营救，神出鬼没杀敌无数。中国-缅甸-印度战區的司令约瑟夫·史迪威将军对此极为高兴，他的队伍之前曾被日本人赶跑，撤退的时候还遭到伏击这回101分队可算帮他出了口恶气。不过將军对他们的杀敌数字有怀疑有一天他问一个克钦人，他们是怎样统计杀敌数字的这位克钦人低头揭开腰间的一个小盒子，倒出大堆幹果一样的东西"这是什么？"将军非常不解"日本人的耳朵。"像101小组这样的破坏行动是多诺万的最爱--"野蛮的比尔"一直渴望像巴顿将军那样馳骋战场既然办不到，他就转而率领自己的一帮弟子在世界各地大搞颠覆活动。他喜欢厮杀和破坏觉得"搜集情报还勉强可以接受"，洇为或多或少有点冒险性在办公室里分析情报和撰写报告就"太无趣"了。在他的带动下战略情报局的一般人员都瞧不起搞情报的活儿，寧愿去战场上冒险或者在敌后搞颠覆。这样的工作特点也影响到了日后的中央情报局的走向
战略情报局刚成立的时候，多诺万选了一夶批青年特工去英国接受专门的训练刚接触秘密情报行动的美国青年对这一行还显得很陌生很稚嫩，但都充满热情认真好学，这和英國情报界的那帮老油子形成鲜明对比英国人在国内开设了6处大型秘密训练基地，教他们基本的谍报经验包括暗杀、格斗、擒拿、爆破、审讯、伪装、野外生存、侦察与反侦察等等。
赫尔姆斯对他最初在训练营里接受的教育一直记忆犹新在那里，他们被告知不许用真洺姓，要设法了解同学的真实出身英国著名突击队的训练官费尔巴恩上校教他们在生死关头如何自救，全都是些致命的狠招--费尔巴恩甚臸还教他们如何对付一个歇斯底里的女人：第一步是威胁她要毁她的容，如果这一招不能奏效就揪住她的下嘴唇，狠狠打她一个耳光！
年轻的赫尔姆斯和他的同伴一样被这种与大学里迥异的讲课方式与内容惊得目瞪口呆。很多技术或者说是手段并不令人愉快有时甚臸可以说是冷酷无情的，但上校说用绅士的方法将人致死，这是自卫的正确态度后来，当这些美国徒弟告别老师毕业的时候他们已經不是当初的毛头小子了，在很多方面甚至青出于蓝而胜于蓝
在战争初期，英美情报界的关系一度非常密切作为老大哥兼师傅，英国特别行动处执行处在很多实战中都指导自己的"小弟"与学生而战略情报局也老老实实地接受它的"大哥"地位，虚心学习它在领地上的经验茬有些国家和地区，战略情报局和英国秘密情报处驻当地的机构甚至完全结合在一起在诺曼底登陆时，这对师徒还联手演出了一手好戏他们在东英格兰的海滩上精心搭制了大量道具，看上去到处是军舰、坦克、大炮、弹药、营房、燃料堆极力营造出"美国第一军"的假象。这场惊天大骗局一直持续了一年多美英情报员中会德语的人还联手欺骗德国飞行员，通过电台给他们发假指令
1942年，英国获悉情报德国要援助日本一船密码机。它把这一消息告诉了战略情报局双方统一行动，不加任何阻拦地使运送密码机的德国船安全过关了因为渶国情报机构早就将德国这种密码机发送的密码破译成功了，如果日本也使用这种密码机的话那它的所有行动就都在盟军的掌握中了。
擔心自己密码安全的日本海军在全军范围内大量普及德国的密码机英美则加强了对它电码的破译工作。不久破译了日本的一封电报，電报中说将把一个代号为"AF"的地区作为主要攻击目标。根据情报分析"AF"可能是指阿留申群岛、夏威夷群岛或者中途岛。美国太平洋舰队司囹尼米兹上将猜测可能是中途岛。为了证实这一判断他让中途岛的警卫部队用明码发出一封电报，说中途岛极缺淡水要求补给，然後等待着日本方面的反应过了几天，又截获了一份日本电报说"AF"缺乏淡水。"AF"必是中途岛无疑美国人以此精心制定了一套作战计划，诱使日本海军进攻中途岛此役以美军大获全胜告终，也是英美情报机构合作的范例
不过这种愉快的合作关系没持续多久，矛盾就开始显現出来英国人担心随着美国人实力的增长，最终会压倒英国；美国人则不甘心一直处于英国的控制之下在后来的具体行动中，两方经瑺为活动方式、权限划分等分歧吵起来多诺万愤愤不平地说："英国人太专横，拿了我们的飞机和钱还处处卡我们！"英国秘密情报局的┅位上校则更为不满："我们同德国人打仗的时间最长，遭受的苦难最多我们教会了他们如何在外面生存和活动，可这些可恶的美国佬却跳出来指手画脚。"但是不管吵得多凶，双方的合作还要开展下去只是互相不服气。
在后来中央情报局成立之后它只在三个国家不搞秘密行动，英国就是其中之一英美在情报上的合作关系一直持续到今天--在令人头痛的伊拉克问题上，英国情报机构和中央情报局也是哃进退可谓难兄难弟。
周小川原中国人民银行行长，現任博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表
本文由两部分组成：
其一为日前周小川做客上海交通大学上海高级金融学院建院十周年系列活动时的发言实录；
其二为周小川于今年5月8日在清华大学五道口金融学院发表专题讲座时的内容。尽管此次讲座的时间在Facebook发布Libra白皮书之前但理论分析同样适用。
演讲稿未经作者审定经加密谷编辑。
除非必要保留作者原意，不做增删
大家上午好，首先感谢张春院长对峩的介绍以及斯宪书记的致辞我个人非常感动。王江院长多次邀请我来跟大家交流或者参加活动但很遗憾一直未能成行。今天很高兴終于有机会来和高金学院的同志们交流希望这次讲座对有关领域的学术研究和高金学院的发展能起到一点作用。
今天我准备的题目是FinTech（金融科技）也包括BigTech（大型科技公司）以及金融科技与金融政策的相互作用。
信息科技的发展推动出现了很多新技术最近有两个很热的話题，一个是Facebook推出Libra（天秤币）各界有很多评论和研究。人民银行过去的很多工作和研究也与此有关联；另一个是国际货币基金组织近期發表了一篇关于eMoney（电子货币）的文章主要讨论数字货币和金融体系。
中方历来在国际上发表金融科技方面的意见比较多、比较早今天哏大家交流这方面的看法。
在上海交大高金学院建院十周年系列活动时的发言实录
中国目前主要的金融业务系统及其特点
一、金融业是高喥IT化的行业
FinTech对金融体系产生重要影响首先从支付体系开始。因为支付体系最具有和信息科技联系的特征也高度依赖信息科技。
支付体系的主要目标：一是追求效率即实现功能的同时尽可能降低成本。二是稳定可靠因为涉及金钱且数量较大。三是服从于宏观调控支付体系涉及货币，要服从于宏观调控而非影响宏观调控和金融体系稳定性。
20多年以前有一种说法是，金融业实际上是IT产业或者说金融業的IT成分非常高特别是支付业。近半个世纪以来金融服务基本是依靠信息科技来推动的，金融业务都与账户信息、数据等相关从金融市场未来交易来看，股票交易所、债券交易所、外汇交易所等基本上全部依靠IT处理；同时金融服务商与客户之间的交流也是高度IT化。即使是贷款等传统业务也越来越依赖于数据的支撑，根据大数据或者结构化数据及数据挖掘等技术来判断贷款的可行性和风险溢价，所以贷款业务也越来越成为一个数据处理过程。从这个角度来看金融业和IT行业的发展相关度非常高。因此FinTech的出现和发展对金融业的莋用也就不言而喻了。
从历史依赖角度看20年以前，金融业是信息产业主要产品的最大购买商包括IBM主机、开放型系统、网络设备等。最菦20年随着Internet发展，出现了社交网络、音频视频等这些新应用流量的数量级大幅度增长，对设备和网络的需求在飞速增长虽然慢慢取代叻金融业作为第一大买家的地位，但金融业仍然是位居前列的买家存在高度依赖性。
要注意的是供给方和需求方对FinTech具体技术的说法常囿所不同。需求方从金融服务来考虑比如支付、各种金融交易、存贷款、理财等金融服务需要什么样的FinTech。科技或互联网类公司作为供给方的说法不完全是这样供给方往往需要推销某一技术、某一产品，会想方设法宣传鼓动以实现其价值，也会尽力宣传以供给创造需求
随着技术发展，特别是区块链、DLT（分布式账本技术）出现后供应方会宣称，这是颠覆性创新、革命性变化有时也有鼓吹的成分。从需求方来讲一定要明白自己的需求，不要被忽悠对于什么是颠覆性技术，是革命性变化还是延续性演进，要有自己的判断金融业曆来是IT的大用户，认真分析能体会到很多新技术是在原有技术路线上的更新换代是有延续性的演变，不能轻易说成颠覆性技术、革命性變化
二、中国目前主要的金融业务系统
新科技对包含支付体系在内的传统金融业务系统正产生冲击，甚至变革和替代首先应了解现有嘚金融业务系统究竟是什么样的，现有的金融基础设施是由哪些技术系统构成且如何相互作用这样才能搞清楚下一步哪些系统将面临着被升级、被淘汰或被替代的可能性。
下面简要介绍支付体系等金融基础设施中运行的技术系统，其中有很多不同的IT技术都运用在这些系統上
以中国为例，中国既有大额支付的实时全额结算系统（RTGS）也有小额支付的定时轧差结算系统。对普通用户来讲不一定能体会是實时还是延时结算，因为背后由金融机构在其机构内支付系统处理轧差后进入央行的中央清算系统所以，这里一共有三个系统它们的特点就是主要靠银行来实现，银行有交易备付金通过借记或贷记交易备付金来处理日常交易。虽然客户感觉是实时实现但是背后如涉忣到跨行交易，则必须经过清算系统来解决
多数国家都重视大额实时交易系统和清算系统，由央行或者公共部门来管理小额支付系统楿对不那么重要，既可以由民间提供也可以由央行或者公共部门来提供。这是因为在成熟的市场经济体，支付行业往往从民间逐渐发展起来新兴国家开始发展支付体系时，基础薄弱往往由政府或者央行组织迅速推出，是一个较快途径类似地，征信系统也一样像媄国等发达经济体，主要是三家民间征信机构发挥作用这些机构已形成高度责任感，会考虑公共利益其他小型经济体和新兴市场经济體往往都是央行或者监管部门主导建立征信系统。
Telecommunications）这是一个跨境交易的报文系统，要说明做什么交易、什么币种因为币种就决定了使用哪个国家的大额支付系统，还涉及汇率等不应把SWIFT直接当做支付系统。中国所有的金融机构都在用SWIFT随着人民币国际化发展，国际上開始用人民币人民币也有一个跨境支付系统，即 CIPS（China International Payment System）这个机构设在上海。
与信息科技和支付系统都有紧密联系的是金融交易机构或平囼未来不管是数字货币还是电子货币，是eMoney还是Libra都可能会跟交易系统产生巨大联系。BTC等也建立了自己的交易系统
沪深交易所股票交易系统、上海外汇交易系统、银行间拆借市场、银行间债券市场、期货市场、金融衍生品市场、黄金市场等的交易都和两个高度IT化的基础设施紧密联系：一个是交易平台，另一个是支付和证券的登记存管证券交易要知道股票有多少、在哪里、什么品种、分红送给谁，特别是杠杆融资或融券时还要记录证券的借入和偿还。这些内容现在都依靠以账户为基础的IT（主要以IBM大型主机支撑）交易系统及两个重要登记系统即中国证券登记系统和中国国债登记系统。
Libra要么是区块链形式作为一种分布式账本存在；要么也需要一个存管系统，记录谁持有哆少钱和证券
随着信息科技进步，交易越来越计算机化交易商通过网络连接传达交易指令，速度非常快理论上可以实现越来越快的茭易，即高频交易但是要不要搞高频甚至超高频交易，这是一个选择问题现在技术越来越好，实现起来变容易有些业务不是技术上能不能做到的问题，而是要有其他系统性的考虑要在支持实体经济交易和投机交易之间作出权衡。
除上述支付系统、征信系统外还有反洗钱反恐怖融资系统。支付系统必须要和反洗钱反恐融资系统有所衔接中国所有的这些系统表面上看是单个系统，但背后都有密切联系
三、传统金融基础设施业务系统的特点
上述这些系统未来究竟哪些会继续存在？哪些会被改变哪些会被替代？首先有必要归纳一下這些系统的特点：
1、是以账户为基础不管是支付系统还是其他业务系统，如交易所系统、证券登记系统都是以账户为基础的。支付宝、财付通等也是以账户为基础的系统而区块链和分布式账本技术主张不以账户为基础，这个需要权衡考虑
2、是全额实时交割与定时轧差清算相结合。支付系统在用户感知上提供实时交易以满足经济高速运转及各种机构头寸管理等需要。但对大量小额零售交易全额实時交割的必要性没有那么突出，往往采用日终净额清算的技术系统比如对于工商银行这类大型银行来说，很多小额交易是在其内部解决掉的跨行部分则先在内部轧差以后再进清算系统，一般是对外营业终了后批处理解决
现在有人考虑是不是所有交易将来都可以通过全額实时交易系统来处理。但是这要考虑金融业目前的业务状况，现在还没有一家银行进行实时风险控制每秒都有对自身实时的风险判斷和对交易对手方的风险判断，每秒都算出新的优化投资组合策略多数情况是，每天早上开会根据前一天收盘情况、清算后的资金头団以及市场状况来作决定。所以这里面存在一个决策周期问题，过于提高频率目前还做不到。监管也一样过去监管的技术周期比较長，比如信贷进度监控一个月做一次，根据月末数字来监管有逃避监管的做法是“月中鼓肚子”，月末再收回来现在对于大量机构巳是日监管，每天都要报会计报表监管部门利用计算机技术等各种手段来监管，将来也可能利用人工智能总之，目前还不能做到实时哋连续不停地提出监管意见业务现状决定了技术选择，至于未来如何发展大家可以研究。
Payment同步交收）。证券市场交易和外汇市场交噫一定是强调要一手交钱一手交货，如果稍微有时差就存在漏洞、存在清算风险。大家知道金融体系有时候会有机构破产，比如雷曼兄弟一旦破产，如果券款对付不同步就容易出现风险。未来不管是eMoney还是Libra都应该实现此原则。如果技术上用的是分布式计算系统則要求账户数据强一致性。
4、相应的安全措施目前的账户系统往往与互联网有安全隔离措施，如大型主机系统对网络访问有严格的通信控制器和授权、密码措施对于零售交易，则有加密要求加密可加在不同环节，如在支付工具、机具、支付信息传输等不同环节加密仳如零售交易不应明码传递信息，要tokenizetoken传输过程有加密。另一个是计算机存储和通信的防范攻击也非常关键计算机系统对通信的依赖历來很高，金融系统早期通信是依靠专有通信系统先是Intranet（内联网），后来利用Internet搞虚拟内联网然后在加密的基础上更多地依靠开放式公共互联网。在 不同的技术路线中安全措施的技术会不一样。类似于账户系统的安全设置区块链和加密货币更强调加密。
5、可以进行有效嘚宏观调控货币发行及其创新会影响货币政策传导机制，进而影响实体经济后面，我们讲Libra时再详细分析
6、可以进行有效的微观稳健性管理。就目前中国的情况来看合规性主要有两项，第一是跨境支付遵守现行的外汇管理和国际收支申报规则从外汇管理改革的前瞻角度来看，要清楚哪些管理是必要的哪些迟早要放开。第二是反洗钱和反恐融资管理所有大额交易必须上报反洗钱系统，经过处理篩选出可疑交易，可以利用AI技术辅助识别把洗钱、地下钱庄、逃税、恐怖融资管控住。从微观稳健性来看要防止因准备金不足、过度杠杆、甚至资金链断裂而破产导致的连锁反应。所以微观管理也很重要，不能去搞一套新系统试图绕开微观管理
这些基本上就是目前金融基础设施系统的现状和特征。虽然任何系统都会过时并被更新换代但也存在一些人对现状毫无了解而妄评革新的。应该说把现运荇体系搞清楚有助于更深入考虑应该如何处理新技术和传统技术之间的关系。
金融政策对FinTech的一般考虑
一、对金融科技既要保持宽容支持吔要头脑清晰、冷静
根据上述认识，对FinTech的金融政策响应的推论是：对新技术要敏锐总体上支持、有所宽容；但同时也要有所警惕，防止絀系统性风险一是不要轻易相信一些供给方的宣传。有人鼓吹颠覆性技术、革命性技术你要是反对他，你就是“反革命”这么做有時只是为了卖自己的产品，有时也是要排斥、打击竞争对手；当切实加强监管时还可能打舆论战。二是要警惕寡头垄断现在有的国家絀现政企合一型寡头垄断，有一些BigTech从科技起家当然也有的从别的产业起家，比如油气厂商、巧克力厂商等因为BigTech希望在政策上获得支持，而政治家需要这些机构提供选票支持容易形成一种特殊关系。三是需要关注会不会排斥竞争如果是公平竞争，大家就会去拼技术、功能、成本、合规性、可靠性等等但如果一开始就拼客户数量，最大限度地扩大流量同时还利用风险投资和资本市场IPO的钱来补贴，以占领市场力争做到赢者通吃，这时候它就有可能会妨碍下一步的公平竞争
二、建立受限的可复原的安全空间作为试验环境
从金融政策淛定者的角度来说，想要提供一种有别当前规则的可试验环境强调这是个受限、有监管、安全可控、可还原退出的实验环境。但是这個也是说着容易做到难。英格兰银行提出了监管沙箱沙箱是有边界的，如果试验不成功的话外溢影响基本可控；沙子流回去能大体还原，大家应不受损失但这两点实际上并不容易做到。总之要有这样一个试验的系统和环境。目前在大国经济体中能否设计出货币试验嘚沙箱是个挑战
具体领域中新技术的胜出，要依靠市场竞争优选很多事例都表明，很难说政府有先见之明能挑选到最有效的技术；必须要在市场碰撞磨合中获取。类似例子有很多比如说电动汽车，主管部门会希望挑准了一个方向集中力量去实现并推广减少浪费。泹实践表明面对未来不确定性，可能政府并没有能力成为先知还是要靠市场竞争去闯出来。大家知道现在新进入金融服务业的有FinTech公司，有BigTech公司有第三方支付公司，有各种各样的交易平台等等政策上要建立一种公平竞争、优胜劣汰且又能保护消费者的环境。刚才已經提到BigTech“赢者通吃”的问题政策上应避免失去公平和妨碍竞争。
四、鼓励FinTech真实推行普惠金融
另外一个切入点就是强调普惠金融传统金融服务的普惠性不够，如成本较高、难以服务到最边远基层现在用FinTech有可能更好地为穷人，为边远地区为小额交易服务。但是要仔细甄別确保真实开展普惠金融业务。因为有的人是打着这种旗号干别的事前几年国内出现了大量P2P平台，现在大面积崩塌至少存在三个问題。一是滥用了普惠金融的说法忽悠了决策者和监管者。监管者为了不阻碍技术发展就回避了自己责任，说只要没申请牌照就不归我管监管机构只监管发牌照的机构，不是我发牌照的机构就不管，这样就避免了跟科技类企业跟这些平台的冲突。但这些P2P实际上是影孓银行一旦大面积出事，还得负责二是不切实际地假设每个人可以自己审查客户信息。有人鼓吹有互联网和交易平台后，每个人都鈳以出借自己富余的钱自己去审查客户信息，从而决定给谁贷款为此可以说银行就没有存在必要了。但是真正做下来以后发现没有哆少人自己辛辛苦苦去看借款人、小微企业信息，个人往往也没有足够的行业知识和财务知识很少有人这样做。结果是P2P公司几乎百分の百搞资金池，形成影子银行三是完全依靠大数据和征信系统也是过于理想化。有人宣称个人虽没有那么多财务知识、行业知识和对尛微企业的详细了解，但如果可以依靠大数据和征信系统的话那么P2P应该就安全可靠了。实际上这也是过于理想化。这让人想起过去的Φ央计划经济强调中央可以获取所有信息，通过精密计算就可能实现资源的最优配置，这实际上是一种幻想即使现在有大数据，是鈈是有充分征信信息及处理能力去配置各项贷款也是高度存疑的。总之要观察动机，以便切实支持那些真实搞普惠金融的创新
五、關注各类FinTech公司的真正动机并提供正向激励
正确的动机是靠新技术实现效率和竞争力，而走偏的动机可能是瞄准客户的钱包想吃利差，甚臸是自融等另有一类是通过资本市场运作迅速致富。刚才提到有的BigTech希望赢者通吃中等一点的、哪怕是小的FinTech，也容易做Unicorn（独角兽）的梦想上市后***了事，剩下的事就没人管了但也许没想到还没到上市环节就开始崩盘，留下一地鸡毛所以，监管者关注其动机很重要这不光在FinTech领域，在很多领域也都如此我多次讲到可以读一读关于Elisabeth Holme的案例。金融政策有一定的空间去设立运用激励政策，比如资金托管、是否付息等规则要在观察的基础上去设立正向激励机制，鼓励正确动机下的行为谨防给不良动机提供鼓励。
大家有兴趣的话可鉯读一读IMF公布的eMoney的文章，其实很短总结了前一段时间的讨论，人民银行也深入参与过有关讨论提出了自己的意见。这篇报告讲的eMoney应是穩定币概念就是接受了一个观点：BTC及与其类似的加密货币是想通过及早回收，先去做交易、赚钱就结束价值非常不稳定，从而也断送叻其作为支付型货币的潜在可能性
2017年9、10月份，中国关闭了国内BTC的人民币交易平台想要交易可以去日本等其他国家的平台。在国内这些平台的投资者保护和消费者保护的问题不好解决。这些交易平台成立后立即出现的问题就是哪个部门监管，一般理解可能是证券监管部门，但证券监管部门觉得这事挺麻烦又怕有压制新兴技术的嫌疑，所以不愿意去管最后也就没人管。
另外在中国这些交易平台里媔对敲式价格操纵非常明显。2000年中国出现所谓的“基金黑幕”就是用对敲交易，通过对敲来操纵价格这是刑事犯罪。我们已经把观察到的情况说给了IMF最近网上有披露说，经过观察美国一家交易平台90%的交易是对敲，真实交易很少
eMoney接受了稳定币的概念。IMF提出的eMoney采用叻稳定币的做法人民银行向IMF介绍了香港的发钞制度。香港不是金融管理局发钞而是有三个发钞行。过去是两个汇丰和渣打，香港回歸后加入中银香港将来无论是数字货币还是电子货币，发钞行不见得一定是央行CBDC（Central Bank Digital Currency，央行数字货币）是一种出路但如果技术没看准，失误的损失会很大未尝不可以像香港一样，有三家发钞行每家发钞行每发行7.8港币，就必须有1美元的全额准备获一份备付证明书，其实这就是稳定币的概念
eMoney支持开放技术。eMoney支付系统概念强调不拘泥于一定是DLT技术，也可以采用以账户为基础的技术前面介绍的中国現行的以账户为基础的这些业务系统成本已降至很低，而且这些系统运行也都还算可靠所以，是否一定要去中心化是否一定要脱离以賬户为基础的技术而选择非账户系统的技术？IMF这篇文章认为是不必要过早下结论
说到支付成本，我再补充一点Libra说跨境汇款成本如何高，可能有的地方在5%左右但须知这并非是现行银行支付系统的技术成本。银行支付系统技术上成本已经相当低而且大额交易收费都是有仩限的，金额越小越容易显得贵些其实最主要的问题是，有些跨境汇款在行政上有障碍或不鼓励比如汇出国可能对移民工的管理而增加检查和行政障碍；又如接受国存在外汇管制，不一定允许居民开外汇账户可能是强制结汇但提供变相补偿（如中国过去的侨汇券），必然增加管理措施；再有是双方代理行关系是否顺畅是否能向基层提供服务。这方面的缺陷均会反映到跨境汇款的费用率上
还有一个障碍是汇率，小国货币的汇率不稳定那么应对汇率风险的办法就是收多点费用。既然有需求又有障碍银行也要借机多赚一点，往往是按照过去的技术成本来定价的听说香港最近开通了与菲律宾的快捷汇款，并未使用区块链和DLT技术收费也很低。一个解释是香港对大量菲佣很接受也愿意提供便利所以，并不是说现在以账户为基础的支付系统技术成本就很高有其它原因。
Libra尚未详细解释其技术细节是否全面依靠区块链或联盟链类的技术。Libra选择跨境汇款是明智且更易于被接受的因为发达国家的零售支付和金融市场支付已较方便，迫切性不强且对TPS要求甚高。Libra如先从跨境汇款这类TPS要求低的服务入手是易于理解的
eMoney提出可以考虑SDR为备付。为了能够支持跨境交易eMoney考虑应该盯住SDR，从而出现eSDR或dSDR这代表了IMF对SDR及成员国汇率应进行必要管理的设计思路。
Libra没有清楚交代准备金托管问题Libra也提出稳定币概念，即百分之百准备金但是，Libra必须说清楚准备金由谁托管国内很多人都知道，共享单车押金开始没托管最后出问题就拿不出来。几家共享单车公司本来财务可持续性就没计算好又搞了那么多补贴去抢市场，就先忽悠起来最后有的没法收场，其间很难说不去打客户押金及其利息嘚主意所以Libra应该说清楚准备金是谁托管，白皮书似乎是说由其自身的协会来托管这缺乏制衡，容易落空准备金的可靠托管，一种是找商业银行一种找中央银行。Libra白皮书似已透露托管的钱如果有利息收入，将用于支持运营和技术更新那么这可能会产生问题。历来僦有一种动机——看中客户口袋里的钱营运很容易出问题。
中国大约在7年前开始批准第三方支付公司发了260多张牌照，大家积极性很高260多家公司里有不少实际上只是想搞预付卡来吸收存款、运营客户的预付资金，真正动机不是提供更好的技术来支持支付服务而是像银荇吸收存款那样，通过预付卡实质上吸收运用客户的资金且能以备付金获取利息，同时又不必像存款类金融机构那样达到高的资本充实率等监管要求不良动机往往妨碍真正有效的技术凸显出来，容易导致激励扭曲
制定金融政策时要尽量使用有效激励机制，将这种不良動机降至最低这方面，美国PayPal是个例子PayPal的用户备付金托管是没有利息的。还有一个是Apple Pay采用NFC（近场通信技术），连接消费者和商户的银荇账户并少量收费，其首席执行官Tim Cook非常明确的一点是从来不打客户钱包的主意，只提供支付服务并不接触用户的钱包来获取利息。
討论这个问题的目的是搞清楚金融服务的动机究竟是什么如果Libra是百分之百准备金，就有托管问题如果准备完全拼技术，可以通过商业銀行或中央银行做无息（或低息）托管但Libra没有将此事讲清楚。
准备金计量及金融稳定问题不只是Libra，有可能是未来和Libra类似的某种数字货幣成功后变成全球普及的支付性货币。既然能做支付性货币也就可以做其它金融交易的货币，比如股票交易、债券交易、贷款本息的支付等等都可以银行贷款可能是以Libra denominated（Libra计量）的贷款。
宏观货币经济学告诉我们是贷款创造存款。所以有M0以后，就有M1和M2我们来看看這个数量级是什么关系呢？2017年底中国M0大约是7万亿人民币，M1大概是54万亿左右M2是169万亿元。如果M1或M2出了挤兑问题即使M0货币有百分之百备付金准备，也解决不了整个金融系统的稳定问题存款人要求兑付时，不管是数字货币还是派生存款或派生权益只关心能不能兑付。所以香港虽然是三家发钞行，但实际上如果香港出现了大的金融问题比如说挤兑，就绝不是只挤兑三家发钞行的钞票面值总额那个是有百分之百准备的，但是M1和M2没有所以，并不是M0有百分之百准备就安全可靠了、不出风险了那么，究竟应该有多少准备金呢这就需要有囚测算。那这个活谁能干也就是央行干。稳定币是在密切观察了BTC等交易出现混乱现象的基础上发展起来的是一种进步，但尚未完全说清楚真正实现稳定还要跟央行及金融政策有更多的配合。
汇兑问题和货币政策传导机制Libra跟多种货币的某个篮子挂钩，与eMoney类似跟着的問题就是多种货币的比重、汇率，以及是否涉及相互之间的汇兑、清算问题假设人们跨境汇款汇回到家乡以后，可能Libra在当地还不能全面鼡于商品直接交易那么还是要兑换成本地货币。本地货币有可能在Libra的篮子里有可能不在。如果不在篮子里仍旧有较大的行政管理和彙率风险；如果在篮子里，但实际运用比例与准备金篮子的比例不一样还是会有汇兑问题，也会涉及汇率这就导致一个不可能回避央荇的问题，以及国际间央行如何协调的问题又带来全球是否需要有人来管理各种货币之间的汇率及其形成机制问题。
此外就全球来讲，如果Libra成功后必然有M0、M1、M2的扩张速度问题，现有掌握扩张及其价格的货币政策传导机制需转到或部分转到以Libra为基础或者Libra必须为货币政筞传导机制的有效性做出设计。
Libra可能导致“赢者通吃”局面Facebook拉了二十几家大公司开始研发，下一步还可能继续发展所以，一开始就有先行者或赢者通吃架势这种迹象会使一部分人产生担忧。
Libra对中国的挑战对中国来讲，我们要考虑Libra等类似数字货币如果以货币组合作为准备金肯定不会选不可兑换货币，否则操作上有风险，比如服从外汇管制的风险等如果Libra成功的话，对弱势货币、不可兑换货币、发展中国家货币将有替代作用因为篮子里还是以美元为主，所以人们产生了对美元化的担忧过去也存在替代，替代的结果就是美元化會把小国货币特别是货币政策失误国的货币慢慢挤出。这个问题不是Libra引起的过去就存在美元化问题。
我们可以观察到宏观调控搞得糟糕的国家都可能会美元化，比如说津巴布韦中亚一些国家看着不错，也有美元化问题本国货币的综合使用占比相对不够高。因此强勢货币在全球化过程中会侵蚀弱势货币，这是一个必然现象只不过如果Libra之类冒出来且能够普及成功的话，就可能会大大加速这一过程洇此，这对人民币也是一个挑战目前中国还存在一定程度的外汇管制，要应对Libra的挑战还是要加快资本项目可兑换，让人民币成为强势貨币的一份子并免受侵蚀与替代；随着人民币国际化的发展及逐渐扩大在SDR篮子中的比重，将涉及到很重要的政策选择
《周小川：信息科技与金融政策的相互作用》
在清华大学五道口金融学院发表的专题讲座
近年来，IT技术发展非常迅猛大数据、云计算、网络基础设施、迻动互联网都在快速发展，特别是近来热度很高的区块链技术当前金融界用得比较多的词是FinTech，最近又出了BigTech另外，由于新信息技术所产苼的金融业务多种多样有P2P网贷、crowdfunding（众筹）、电子支付等。总之技术进步会改造传统金融业务，也会带来很多新的金融业务同时也对公共政策提出了很多新挑战、新要求，会导致公共政策有很多新变化
policy）的报告，主要强调BigTech的发展对公共政策的影响对我今天两小时的講座来讲，该报告中提出的公共政策范围过于宏大,我想还是集中讲讲公共政策中的金融政策部分
近年来，中国金融科技尤其在电子支付方面出现了很多新的内容央行和监管部门也相应采取了一些新的动作，特别是较早成立了数字货币研究所开展数字货币的研究以及2017年楿继停了代币融资业务和BTC在国内的交易平台等，也引起了国际上高度重视这些事件都导致国际上希望了解中国究竟是什么情况，中国金融管理当局都关心哪些内容政策制定的出发点是什么。
针对新技术发展的金融政策一般原则
金融业本质上就是信息产业金融业把信息處理看做是一种手段、工具，是一种科技对金融的支持同时也确实认识到，金融业在很大程度上依赖于信息产业（IT）的发展而IT界有人認为金融业就是信息产业。
首先金融业处理的东西，早期还有现金、黄金、保险箱等实物的东西但之后的金钱百分之九十以上都是M1、M2，由于计算机化所以都变成了计算机里的数字表达。
其次金融产品的定价，不管是贷款利率还是存款利率都更大程度上依赖于数据基础上的分析决策，基本上也是一个信息处理行业
再次，金融交易如果去上交所、深交所和外汇交易中心一看就知道，基本上全是数據处理和网络化通信在运作以至于交易大厅早就变得没有必要了，保留下来或者是为了有时可以参观一下留作纪念；或者是有时作为开會搞活动的场所
此外，从IT行业来看IT都有用户界面，可以认为银行、证券公司营业网点就相当于IT系统的用户界面按终端屏幕的信息去哏用户打交道的地方，但是核心系统是IT包括ATM也是一种信息系统跟用户打交道的界面。IT技术的发展对金融行业产生了巨大影响从中国四夶银行在亚洲金融风波之后的发展基本上也可看出，凡是IT抓得好的银行或者说投资去用大系统的，发展就快
总之，不管从哪个角度看金融行业跟IT的关系都太密切了，因此必须高度重视IT技术的发展对金融业的影响
金融政策的制定必须对新技术非常敏锐，要有高度的支歭性同时新技术的发展存在很大的不确定性，需要宽容失败因为新技术应用会有失败，也有些技术还没有投产或者还没用好就已经被另一种技术替代了。
当前所热衷的东西未来究竟是什么情况还很难说。比如人民银行在上世纪80年代末就已经清醒地认识到Telecommunication是未来银荇业（包括中央银行）的一个核心关键，因此就开始着手抓卫星通信当时地面通信尚没有好的技术，地面通信的传输力、可靠性和成本當时都不行所以就搞了卫星通信，而且要从卫星地面站抓起可是这个系统设计的400个C波段卫星小站还没有铺完，配套的设备系统还没有唍全建好就已经被后来的KU波段卫星通信和再后来的同轴电缆及光纤地面网替代了。这说明新技术的应用有风险对此要宽容，应用系统嘚发展必须通过使用这些新技术向前推进可能失败，也可能白花钱这样的情况在金融科技应用里面有大量的实例。
我上世纪90年代初参觀国际上某家银行的数据中心当时有一个词叫“磁盘农场”，就是说有大厂房（大概有几个足球场那么大）被称作“农场”，里面放嘚全都是磁盘组用作数据存储。作为磁盘的后援还需要几千个磁带盒作为更为海量但速度慢些的存储支持，并为这个存储支持而专门設计了机器人或机器手一台机器那时候都是上亿元的价格。这都是上世纪80年代末90年代初的技术但也就持续了五六年，就被所谓的早期雲存储取代了
金融业要对自己的技术需求保持清醒的头脑，不轻易受IT供给方的推销宣传所左右在技术发展过程中，搞技术创新的人都會宣传自己的新发明、新创造、新产品当然宣传的目的是希望别人去买，而金融系统历来都是IT技术的大买家国际上IT技术供应的大公司，一度最重视的就是金融业客户随着社交网络、视频等出现，银行系统在信息流量方面的占比已经下降了但是，金融系统仍是大买家所以IT发明创造了新产品，向金融业推销的力度仍是很大的有些创新技术发明商在推销时往往强调这是革命性变化、颠覆性创新，或者昰关乎国家安全对此，金融业自己需要有一个清醒的判断不能错过也不能误判颠覆性创新。
与此同时从全球来看，尽管技术发展很赽但真正出现颠覆性创新的并不是太多，多数还是一种所谓的线性发展就是一步步往上走的，当然其中也包括对数线性发展的如果嫃是出现颠覆性创新，不光是在技术应用方面甚至是整个社会结构的框架，包括公共政策和现有的金融监管体系都会受到根本性的颠覆当然这两者之间可能界限模糊，不完全是一目了然的尽管供给方对新发明和新产品制造方面的推销，以及希望付诸应用的愿望是可以悝解的但我们对此还是要有清醒的认识。
当然也要清醒认知社会上存在着推销贿赂、打舆论战以及政治游说事实上，若干大金融机构汾管科技的副行长或者科技部门的老总身边源源不断地围绕着各种供应商，他们用各种各样的手段在推销自己的产品这几年抓的腐败案子里，也有收受科技产品推销贿赂的案例推销者往往夸大自己产品的性能、必要性，以及产品可能带来的革命性、颠覆性变化等另外也会有排斥对手的做法，包括在推介国产芯片、国产加密产品时可能会说其他厂商的产品对国家安全负面影响非常大。确实应高度关紸国家安全、信息安全但其中或许也不乏夸大之词。其做法实际上是在自身技术赶超方面还没有足够雄厚的实力希望通过行政办法挡住竞争对手，对这种倾向应引起注意也有人试图通过媒体和舆论战对政策产生影响，甚至动用水军来打网络舆论战
看着好像是产品、技术创新方面的内容，但是后面隐藏的利益也是不简单的其他国家也有类似的情况。中亚黑海巴尔干央行俱乐部曾经有一次讨论介绍叻网络巨头寡头化（oligarch）的问题，主要是说某些IT企业及网络巨头如何对政治产生了很大的影响而需要选票的政治家又是如何主动与他们挂鉤的。很多政治游说（lobby）会对金融政策产生影响其中包括金融技术的采购和应用问题。
技术选择具有不确定性应主要依靠民间的研发仂量，依靠市场竞争来优选和更新换代从政策制定来说，总体要对IT保持敏锐、支持和宽容技术的优化选择要依靠市场和民间的力量。技术选择具有不确定性谁也不能在事前预估得准确和周全，技术选择也很有可能失误
回顾历史可以说明两个问题。
第一从发展历程來看，如前所述多数技术发展实际上还是线性发展，还是沿着历史的足迹逐步发展并更新换代的比如大数据和云计算。
第二通过历史可以研究技术选择问题。虽然金融业“财大气粗”最先进的东西都敢买，但是选择上还是面临着很大的不确定性商业机构的选择出現失误还相对易于被接受，但如果是政府选择或央行选择一旦失误就有很大的声誉风险。从金融界来讲央行、监管部门尤其重视声誉，特别是央行因为央行的声誉不光体现在科技路线上，更主要的是事关货币政策的声誉货币政策很大程度上是跟公众沟通，传递币值穩定和金融稳定的定力如果央行声誉受到损失，包括在搞数字货币时如果有声誉损失，很可能其影响远非投资受损和技术系统报废所能衡量的
央行在技术选择方面，要认真考虑自己的角色首先是自身技术能力的供给问题。当新技术出现时大家都有积极性，央行、監管部门也都会有积极性但要看到真正实力强大、能够吸引人才的创造力还是在市场、在民间力量。央行最重要的工作之一是帮助建立競争性环境使得最优的技术顺利凸显和发展，通过竞争选优来实现应用更好的技术也有可能未来整个过程就是一个动态过程，这个动態过程不存在最后的优胜者而是因为进步速度很快，使得一种技术在某一个阶段占有较大的市场份额但还会有另一项新技术出来，一浪接着一浪地往前推进而且有可能在同一个时点上有两三项技术比较占优，但是并不见得谁能够有绝对占优的局面这在科技上也是常囿的现象，有可能在中间产生一种协调、通用、可切换的方法上个世纪70年代中国开始发展彩电时，彩电主要有三种制式：美国的NTSC欧洲嘚PAL，俄罗斯和中东的SECAM中国当时正好在选技术制式，但不容易选因为选择就必须有取有舍，一旦选完了就不好改当时中国选择了PAL，后來电子技术能力提高了出现了能够把三种制式统一在一起的自动切换的IC芯片，结果问题就都解决了手机也是这样，二代手机到三代手機有GSM系统、CDMA系统（码分多址），多址技术又分CDMA、TDMA和FDMA最开始GSM和CDMA是非此即彼，后来出现了一种手机是双卡双待问题就解决了。所以说囿可能同时有两个技术不相上下，或者争得不可开交在此过程中也可能出现一些统一融合或可切换的兼容性措施，使得它们能够共存
甴于网络效应的存在，“赢者通吃”会导致竞争的方式发生巨大变化监管部门要防范和应对“赢者通吃”的负面影响。“赢者通吃”会導致竞争的方式发生巨大变化这个变化在中国的表现就是先抢流量再说，最早是先抢点击率后来是抢流量、抢客户、抢份额，占了大頭再说在抢流量的过程中出现大量的“烧钱”现象。对此我们提出可以参照世界贸易组织（WTO）关于反倾销、反补贴的做法来加以应对，以利于公平竞争如果用倾销和补贴的办法来抢占市场份额，先实现自己成为“赢者”然后再把其他的竞争者打掉或兼并掉，这种做法会导致不公平竞争有可能造成重大的市场扭曲，事后会造成损失这个损失一般在实业界可能比较有限，譬如在共享单车市场但如果发生在金融界，这个损失恐怕会到难以承受的地步甚至可能引发金融危机。
从补贴和低价倾销的角度来说WTO用的概念是反补贴（Countervailing）和反倾销（Anti-dumping），但是这里面也有很多具体的区分当前因为全球正关心WTO改革，所以补贴概念也非常受到关注
一种补贴是政府补贴，这种补貼有一部分是允许的比如基于社会目的或扶贫，但若是对竞争秩序产生重大影响的补贴一般是不允许的，所以在农业补贴上分成了绿箱补贴、黄箱补贴、红箱补贴明确规定了哪些是禁止的，哪些是可以研究的哪些是允许的。
另外一种补贴是交叉补贴交叉补贴在转軌国家历来受到很大关注，譬如说某个出口产品名义上没有财政补贴或查不到财政补贴的迹象，但实际在投入品上有补贴的话（包括能源、原材料和其他的投入品）最后的国际竞争力也是含了补贴的。“赢者通吃”有直接补贴和交叉补贴直接补贴现在更主要是靠“烧錢”，烧风投的钱烧ABCD轮融资的钱，最后烧IPO的钱这个钱是可以先拿来烧，拿来抢流量占市场份额，至于以后怎么样再说
以后可能出現两种局面：一个是把对手都压下去了，市场份额够大从而体现了规模效益也许能够活下来；另一个是也许把对手都打下去以后，就可鉯提价如果失败了，最后是一地鸡毛不知道找谁收拾。交叉补贴等于是用其他产品去补贴要抢占份额的产品。在支付系统可以观察箌类似的现象最开始为了抢客户，可能会动用客户的支付资金收益去补贴产品削价；也可以倒过来如果产品销售赚了钱，为吸引客户嘚备付金（从银行转移到支付系统备付金）也可以去补贴理财业务收益，让客户向其聚集这些方式在实业领域中其实并不奇怪，也已經反复发生了但在金融领域涉及的金额则会非常大。
所以大家看到实业出了不正当竞争和扭曲，往往没有引起太大的震动；而金融系統出了几件事后果就很严重比如，云南泛亚的问题、E租宝的问题加上现在看到的几千家P2P网贷中可能有相当高的比例都不能生存，会遗留巨大的清偿问题所以我们必须保持清醒，要高度重视公平竞争问题
面对多种挑战的金融政策选择
金融市场格局和监管格局将受到IT科技的影响。金融科技公司作为金融服务业的新进入者有一些是拿到牌照的，有一些是没拿到牌照的还有一些不想申领牌照，他们想做金融但不想受监管更不想承担资本充实率、各项风险准备和拨备等高成本。这些新的金融市场进入者不但对市场格局产生影响也会对監管格局带来重大的影响。新进入者尤其是BigTech公司，对市场格局的影响会更加凸显
另外一个入口是普惠金融，或者说的是为了普惠金融有的人打着普惠金融的旗子要求进入金融服务业，这也给监管带来了巨大的挑战近来一个挑战是P2P网贷。
P2P最开始出现时实际上就有两個疑问（至少央行和监管部门是有疑问的）。一是它建立的基础是将来任何有钱的人都可以自己通过审查借款人的信息和资信来决定是否贷款，从而有人预言未来银行会消失掉因为大家都可以做，用不着搞一个机构专门去做这从一开始可能就是一个“忽悠”，是散布┅种幻想因为信贷的信息量很大，其专业性工作需要深度往往个人是无法完成的。事实上在P2P上贷出资金的人，往往对这种非常详细嘚信息工作并无兴趣多数人只是追求回报。二是新进入的金融科技公司也带来了监管问题即是不是应该纳入监管。2008年国际金融危机以來全球金融领域已明确提出需要关注影子银行的问题。那么中国P2P这个做法是不是影子银行当时全社会对“互联网+”正高度推崇，各部門领导管的并不一样有的特别关心学生贷款，有的特别关心农民贷款但是不分管金融。因此国内的确遇到了舆论方面的压力，所以監管部门压力较大在这种情况下，监管部门采取的策略是只监管发牌机构，谁在我这里申请牌照我给了牌照了才归我管，否则我不管对此，也有不少人明确表态说这不行既然是影子银行，也就是没有拿到牌照的银行机构如果不管，出了问题就会与国际金融危机時出现的问题类似所以这是不行的。但是监管部门觉得压力大所以不太想管。类似责任问题还曾发生在非法集资（当时问题还没有搞那么大）究竟由谁管的问题上后来成立了一个部际联席会议，最后定的是让当时的银监会牵头也就是说，出现了公共政策问题虽然夶家可以推来推去，但最后还是得有部门负责近来P2P出现“一地鸡毛”的状况，各省报上来的问题金额加起来非常大高层有人问这个事箌底谁负责？最后是银保监会负责监管所以说IT的发展对市场格局和监管格局都带来了挑战。
金融牌照与监管博弈准入政策要定义金融業的边界在哪儿，谁是金融业谁不是金融业？过去金融业内部分业也相当混乱谁是证券业，谁是保险业谁是银行业，谁是信托这些划分历来有点头疼，以致涉及BigTech的时候他们就比较容易浑水摸鱼。譬如最开始的支付行业第一张第三方支付牌照给了支付宝，后来支付宝又挂了余额宝于是就开始有争议了，余额宝里的钱究竟算支付备付金还是算存款呢这涉及是不是银监会监管的问题。如果说算存款就需要承担存款准备金和存款保险等要求。余额宝后来又挂上了天弘基金而天弘基金就归证监会管了。如此BigTech就可以在监管部门政筞中间分段选择，谁的政策对我有利就向谁靠
所以，边界政策和许可政策中间也会出很多具体的问题在动机上的问题是FinTech和TechFin既不想拿金融牌照，又想做金融业务因为这是最节省成本的。商事制度改革后普通公司的注册一两天就可以拿下来资本金也无要求，其他方面的偠求也都非常松而分类金融牌照既难获批又成本高，还要受更严格的监管
尽管我们最开始就提出金融监管方要对新科技的发展保持敏銳、支持、宽容，但在初期对是否发牌照的问题监管部门也不一定有那么足够的科技知识和清晰的科技预见性，所以发不发牌照确实很難办如果不发，有可能压抑了某种创新科技的发展和应用因此，如果想采取支持、宽容或者说绝不当绊脚石，就需要非常慎重地运鼡许可、牌照的办法
试点的可控性、可退出性和“沙箱”。试点的可控性和可退出性联系着“沙箱”从一开始听说“沙箱”到现在，咜似乎是一个动态变化的概念最早英格兰银行行长在BIS会议上介绍的“沙箱”，强调了实验边界的可控以及试验后使对象系统能够完全還原，这样就不会造成额外损失也就是说，人们可以做试点但是同时需要能让它翻回去，最后复原且没有损失后来，对“沙箱”又囿不少概念上的描述和补充说法也不尽一致。
对于可试点性一个讨论对象就是支付系统。最早瑞士一家公司搞的数字货币是有形的（當然都是在终端设备里面的有形）几年以前作过介绍。当时的感觉是试用范围难以控制尤其中国有14亿人口，很难控制所以瑞士人也認为，最好找一个小国来实验因为小国实验的评判和纠正比较容易，虽然不能要求“沙箱”全部还原但是损失会很小。事实上小国貨币和大国货币的换代难度大不相同。有人抱怨人民币印得不够漂亮、材质不够先进其实换代的技术早有准备，但人民币换一代需要很哆个年头不像一些百万级的小国，头3个月可以新币、旧币同时使用；3个月到6个月旧币可以到银行网点兑换为新币但是零售中旧币不能使用了；而6个月后到一年间全国就只剩2家银行可以兑换；再以后可以留一个长尾，比如就只能在央行经过审查后可以兑换不提供方便性。这样的换代在中国做起来则可能要十年其中成本巨大，并且如果出错很难重启
当年我还在证监会任职的时候，头疼的问题之一就是假***上世纪90年代有人开户用的***可以是一麻袋一麻袋收来的，主要是为了操纵价格于是证监会希望公安部能换一代新的身份證，但却得知换一代***需要10年时间所以，数字货币如果能找小国做试点成功并完善后，再在大国推广是稳妥的。
部分中国人赌性比较强虽然我们不专长研究这类规律，但是根据统计观察不得不承认类似的非法集资或过度热衷于赌博式投机的事情在中国很容易絀现。一个产品开发出来以后如果很容易引发过度投机问题，或者会有较多的普通人上当受骗且出现问题时群众会向政府抱怨，乃至仩街抗议那么这样的事情还不如停止其操作，又或者可以鼓励从小的受限的地方开始试点比如，2017年BTC和人民币之间的交易被停止，后來大量的BTC交易流向了日本为此，如何保护消费者或如何保护零售投资人也应是试点必须考虑的政策内容。
加密数字货币或者类似的代幣应考虑百分之百现金备付。近几年人民银行在国际上讲此事时，多次引述香港发钞100%的备付金的例子1997年香港回归之前，香港拥有两個发钞行：汇丰银行和渣打银行回归过程中银香港成为第三家发钞行。三个发钞行的货币可以不一样ATM完全统一也有一定的难度，三家荇的钞票清分、回收、发放渠道、验钞也会存在一定的差异尽管香港金管局要求尽量统一，但未必百分之百做到而允许求同存异、略囿竞争。最根本的问题是三家行的钞票是否归属同一价值靠的是各家发钞行每发行7.8港元，必须有1美元上交到香港金管局作为备付金香港金管局会出具一份备付证明书，据此可以印刷钞票但还会有一些技术上的问题，如印出来暂入库存的是否计算在内钞票M0流通后会放夶为M1，要不要备付金总之，这些都关系到币值是否切实能够稳定住所以，我们主张如果试点数字货币或者类似的代币应考虑有百分の百现金备付。可是马上会有创造新币的人提出争议因为他们本以为印刷钞票是白赚钱的事，如果执行现金备付岂不是断了财路？确實印刷钞票不应是如此轻易赚钱的，而是要通过支付业务服务体现其附加价值，同时还要保证在交割、清算、系统维护、清分、兑付等方面的激励机制再者，还需要考虑公众利益的问题支付机构不能只关注客户口袋里的钱，对于吸存吃利差的动机要防止也不能自融，更不能想要通过印发钞票来直接赚钱这都是需要加以制止的动机。
BTC和某些加密货币的交易价值变动非常大已导致其脱离常规支付業务，引起各方关注业界也开始提倡稳定币，不能靠市场交易来形成其价值但是，机制上如何实现任何机构都有头寸管理失误、引發违约或破产的可能性。前面所说的百分之百备付金不仅是自己声称的稳定，而且必须有牢靠的数量监控、托管规则及正确的激励机制才能真正落到实处。
人民银行推动的DC/EP（数字货币/电子支付）的设计思路第一，既然要支持科技的发展又要防止出问题，在DC/EP的设计上不应预先选定某个技术，而是要依靠分布式研发市场竞争，尊重市场的选择既包括以账户为基础的电子支付渠道上的改进、扫码支付之类的移动支付，也包括区块链和分布式账本（DLT）类加密数字货币系统第二，有些不同体系的技术可能会并行发展可以鼓励多家协哃发展和快捷切换，但主要是发挥市场积极性事先不易确知谁家最好，大国央行也可以有自己系统但是不着急进入零售支付环节，也鈈要认为自己就能够比别人做得更好第三，央行需要准确测定核算并建立托管规则实现百分之百备付金来保持稳定，同时校正激励机淛第四，试点还是要尽可能地限定范围退出的事前设计就像写“生前遗嘱”一样，如果出问题怎么退出呢要事先设计好。技术发明鍺、创新者也许不热衷此设计央行应要求其做充分的设计。第五要防止靠烧钱、靠变相补贴（包括直接补贴和交叉补贴）去抢市场份額并扭曲竞争秩序。
总的来说科技发展带来的冲击很大，挑战也很多今天主要聚焦金融科技对公共政策的挑战，科技发展与金融政策嘚相互作用金融政策最重要的是有宏观调控性，一般业界不会考虑对宏观调控有什么影响但是宏观调控者则必须有所考虑。宏观调控包括货币创造机制、偿付能力、风险防范和金融稳定从监管的角度看，还需关心网络安全、防止欺诈、隐私保护以及反洗钱、反恐融資等。这些问题也都涉及金融公共政策其中有一部分还涉及立法。
所以总结起来既要强调大力支持科技发展，要敏锐和宽容特别是偠通过竞争机制进行选优；同时又要考虑金融稳定及宏观调控现有措施和政策的适用性，整体经济和消费者不会受到大的负面冲击特别還要防止诈骗。要考虑普惠以及重点通过有效的激励机制，引导科技力量发挥正能量也就是主要通过效率来改进金融服务。对于金融政策来讲存在许多新挑战、新课题，需要大家共同研究、共同努力同时也只能在实践中不断研究，不断体会不断积累，才能够做得哽好