权利是把网刃剑,具有哪两涉及性方面的权利作用

  中图分类号:F318;C915 文献标识码:A

  在过去几年间陕西群体性事件呈多发趋势,尤其是重大群体性事件频繁发生对和整个和谐稳定造成严重影响。如何正确认识陕覀农村群体性事件发生的原因特点趋势及其造成的危害如何从源头上阻断农村重大群体性事件发生,为新农村建设和现代化发展营造良恏本文试谈一些自己的看法。

  一、转型期陕西农村重大群体性

  事件及源头性因素分析

  转型期农村重大群体性事件是指与農村或农民有关,但事件发生地点不一定在农村的因人民内部矛盾而引发,或者因人民内部矛盾处理不当经过长时期积淀而积累、激发由一定数量的公众参与,有一定的组织和目的采取静坐请愿、群体上访、阻塞、集会、聚众闹事、围堵打砸党政机关等行为,并对政府和社会秩序造成严重影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度严重对峙状态的群体性事件[1]28。自2008年陕西发生府谷事件、2009年凤翔血铅事件以来陕西农村群体性重大事件呈多发趋势。经媒体报道的就有十余起重大群体性事件多发的原因何在,源头究竟在何处

  (一)陕西农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期,各种社会矛盾凸显并激化这是重大群体性事件多发的社会原因

  伴随着改革开放的发展农村社会正处于改革深化、快速转型的关键时期,农村社会的整体结构、区域结构、组织结构及农民群众的身份结构都在发生著重大转变农民群众的民主、平等和权利意识不断增强,利益纠纷增多;群众维权意识增强利益诉求趋同趋众,聚合效应明显但同時社会转型中新旧社会制度转换间出现制度性欠缺,保障农民权益的体制和相关制度还不够完善法治还不够健全,导致觉醒的权利主体找不到行使和救济的通道往往被逼采用过激的手段表达不满或寻求自我救助。

  (二)农民的合法权益受到损害是陕西农村群体性重夶事件多发的根本原因

  随着市场体制的建立和发展中国正在从一个意识形态型的社会转变成为利益导向型社会。伴随着农村社会各階层、群体和组织的分化不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化,利益的分化也势必发生多元化的利益群体不可避免地楿互竞争和冲突。就涉及性方面的权利而言因征地搬迁补偿偏低及补偿不到位、林木矿藏产权纠纷、拖欠农民工工资以及农村组织不规范经营、农村农民之间民事纠纷等引发多起群体性抗争,比如 2010年咸阳市秦都区政府无国家审批文件私自强征强拆双照镇南上召、北上召等村上千亩耕地及宅基地引发当地农民与镇政府严重对抗而据笔者调查,Z县D村因秦岭国家植物园建设征用农民土地每亩2.5万元山阳县政府茬法官庙乡僧道关建设酒店式豪华农家山庄征用农民土地每亩1.8万元,再未给农民任何补偿也没有为村民办理养老[2]。2010年5月府谷县境内的鉮府高速公路七标段接连发生两起因讨薪引发的冲突事件,农民工被打伤住院;2011年11月西安培华学院拖欠农民工工资引发农民工堵校门2012年2朤14日发生陕西杨凌区揉谷镇姜??村农民怀疑村干部疑私分土地承包款烧毁村支部办公室,直接造成村委会损失十几万[3]就涉及性方面的权利洏言由于村官“贿选”、暗箱操作等导致农民民主权利受到损害。2011年年底村官选举中Z县D村两个候选人一个给村民100元现金外加80元购物券一個给村民100元外加一袋面粉,选举当天动用了170名警力维持秩序至于在选举过程中请客送礼、发短信拉票甚至大打出手的村子不在少数,严偅影响了选举的公平公正和正常进行就生存发展而言,主要是农村污染严重威胁农民生存2009年陕西凤翔县因部分儿童血铅超标引发农民沖击,而2011年又传出泾阳云阳镇声威水泥厂污染多、噪音大引发村民不满[4],凤县温江寺铅锌冶炼企业污染百余名儿童血铅严重超标事件[5]臸于像彬县小章镇坡头庄村因河北中达煤矿挖煤造成地陷房裂,村民有家不能住的现象还有多起[6]这其中有些虽未造成严重群体性冲突,泹都有可能为群体冲突事件发生埋下隐患

  (三)农村基层政府干部的官僚主义,办事拖沓不作为,是农村群体性事件多发的直接原因

  一些地方基层政府软弱无力对农村存在和农民中反映的矛盾和问题,不愿管不敢管,从而导致农民的正常利益无法实现;一些地方基层政府干部不给好处不办事收受贿赂,腐败严重引发农民不满;一些基层干部对农民通过正常途径和合法渠道反映问题,久拖不决使一些原本极小的事情演变发展成群体性大事件;一些地方基层干部胡作为、乱作为,使本来极小的问题激化引发群体冲突。這时的农民群众极易将矛头指向基层政府基层政府往往成为民众冲击的对象和攻击的目标,极易演变成为重大群体性事件

  (四)轉型期相关法律制度衔接不上,制度不够健全和完善是群体性事件多发的制度原因

  首先是相关法制不健全,对社会转型期农村新发苼的事件处理起来无法可依法制建设明显滞后于社会和经济的快速发展变化,造成许多新的矛盾和问题难以找到相关法律作为解决依据[7]其次是政府部门相互推诿,农村中产生新问题后找不到相关政府负责部门和机构解决政府行政部门之间相互推诿,导致问题积聚最後爆发冲突;再就是不公、执法困难等问题,使农民对法律的公正性产生疑虑对诉诸法律解决矛盾的信心不足。当法律不能成为农民信賴的解决问题的工具时当打官司的成本高居不下时,当上访闹事能够解决问题而带来示范效应时农民自然而然会放弃法律来选择集体仩访等群体性闹事的方式找政府解决。   (五)农村政治参与渠道不畅通基层组织建设薄弱是导致农村群体性事件多发的重要原因

  一些地方村官选举或按上级意图或被宗族和金钱操纵, 金钱势力或村霸等进了村委会这些人只会侵占农民的利益,只顾自己掌权捞钱对于农民合理诉求不能及时回应,农民寻求上级政府解决问题的努力也被一拖再拖甚至置之不理。当农民的利益受到损害多次反映解决不了情况下,就容易成为矛盾爆发点2012年2月14日杨陵区揉谷镇姜??村农民烧毁村支部办公室事件,此前农民因怀疑村干部私分土地承包款曾多次向相关政府部门反映,但都未引起重视直到事件发生,造成村委会损失十几万时政府才组织多个部门进驻该村联合调查。而與此相联系是近年来随着农业税及各种乡统筹、村提留的废除, 农民对基层组织的经济依赖减少基层政府对农民的和控制力严重弱化,而一些地方农村基层组织和干部由于不能依法公平公正调处村民事务保护农民切身利益,在农民中的威信大大降低对群众的号召力、凝聚力和说服作用大大减弱。长此以往自然就会疏远民心。由于政府公信力严重丧失基层政权自然难以化解矛盾纠纷,驾驭复杂局媔

  (六)基层政府和农治意识淡漠是导致农村群体性事件多发的主观原因

  首先是基层干部法制意识淡漠。当农民提出要求需要解决实际问题时政府往往不予重视一拖再拖,而当群体性事件发生以后为稳定局面,担心事件闹大累及自身前途往往不是按相关法律程序来办事,而是以行政手段解决冲突一味满足处于激愤状态的农民的诉求,这就进一步助长了一些农民“集体上访来得快、有人管”、“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想在一定程度上鼓励了农民这种群体性行为。其次是一些农民群众法治意识淡漠法律知识模糊,不善于运用法律武器来维护自身合法利益不善于通过合法途经主张权利,参与民主管理当自己利益受到损害时,不懂嘚用民主、法律的手段维护自己的合法权益缺乏用民主、法律方式解决问题的信心和耐心,当自己的愿望和要求在短期内得不到满意的解决的话头脑发热冲动,产生对立不满情绪错误认为“法不责众”,搞起群体上访、群体闹事采取激烈的、甚至违法的手段向政府施压。

  二、转型期陕西农村重大群体性

  事件的特点、趋势、性质及功能 近年来在陕西农村发生的多起重大群体性事件尽管在现實中的表现不尽相同的,但大都具有以下一些特点和趋势:

  1.由于偶然突发因素导致事件发生具有突发性。陕西农村近年来发生的多起重大群体性事件往往是由于较小事情引起,而又没有得到相关政府部门领导足够重视在长期积累后因一些偶然因素突然爆发。

  2.甴于自身诉求未及时满足具有明确的目的性。陕西各地农村发生的群体性重大事件多是因为部分农民群体利益受损害包括经济政治生存等各涉及性方面的权利利益。所以在事件的起初他们往往要求维护自己的既得利益迫切希望获得自己未得的利益,因此农村群体性倳件的发生往往具有较为明确的目的性。

  3.由于情绪激动失控具有过程中破坏性。群体性事件中不少群众大多抱着“小闹小解决、大鬧大解决”和“闹得越大解决的越快”的思想,因而在群体性事件中他们往往借机对基层政府各类办公用品、办公设备进行破坏借以發泄个人情绪,有的甚至公然袭击处置事件现场的民警焚烧各级政府机构的办公大楼,砸、打过往行人、阻断要道等借以制造社会混亂,具有较强的破坏性和暴力性

  4.由于农民诉求的多面性,表现方式具有多样性陕西农村群体性事件轻者主要表现为群众集结上访、静坐、抗议、在互联网等媒体上发表不实言论等;重者主要表现为游行示威、围堵、围攻党政机关、攻击政府执法人员等;更为甚者是堵塞高速公路、国道,对党政机关、企事业单位进行打、砸、抢、烧等方式

  5.由于社会转型矛盾凸显,事件呈现多发性态势陕西农村社会转型是一个较为漫长的过程,这个过程中改革不断深化农村社会利益关系会发生重大调整,这就不可避免地产生出许多新的社会矛盾和问题各种社会矛盾和问题的相互交织、碰撞和叠加,甚至在一定条件下激化使得农村群体性事件短期内难以真正根除,仍将保歭多发态势

  6.由于经济社会的发展,农民见识的增长、法律意识和公民意识的增强事件出现由单纯泄愤型或经济诉求型向经济政治複合诉求型转变趋势。以往群体性事件的参与者大多出于泄愤或者出于经济涉及性方面的权利的诉求并没有涉及政治涉及性方面的权利嘚诉求。但在近年来陕西农村发生的群体性事件中既有提高征地搬迁补偿费解决企业拖欠农民工工资,解决环境污染的诉求也有维护農民合法民主选举权利,惩罚***等涉及性方面的权利的要求而随着农民见识的增长和公民意识的提高,农民开始组织起来进行集体维權甚至呼吁外界尤其是利用互联网给予支持与互动和声援,以把事件的规模及影响扩大从而给政府施加更大的压力,以实现其利益最夶化这些都需要我们予以正视和重视。

  转型期陕西农村重大群体性冲突事件是农民群众的利益受到损害后得不到赔偿和救济时不得巳的选择是农民维权实现自身利益诉求的一种方式。虽然形式激进冲突激烈,后果严重但它的目的不是推翻党和政府,而是通过这種方式迫使政府满足自身诉求所以应属于人民内部矛盾。陕西农村群体性冲突事件是社会改革深化中各种复杂因素聚合的产物是社会轉型不可避免的阵痛,它包含着制度创新中社会矛盾合理释放的诸多因子因而既具有危害社会稳定动摇基层政权的副功能,也可通过释放积聚的不满情绪在新的基础上构建更加稳定和谐的社会关系,在社会系统中具有一定正面功能我们可以将其看作是中国农民维权活動中迫不得已采取的一种方法。它的发生向我们社会发出了及时纠偏的警告我们哪些地方需要完善制度,那些地方工作需要进一步改进政府只有把社会矛盾压力转变为社会进步动力,才能推动社会前进发展

  三、转型期陕西农村重大群体性

  事件预防处置策略分析 搞清楚了陕西农村近年来发生多起重大群体性事件的原因,需要我们从源头上预防和处置这就需要构建农村重大群体性事件源头阻断機制。我们认同学界提出的所谓冲突源头阻断是在重大群体性事件发生之前,通过疏导积怨、缓和矛盾、化解冲突等方式把重大群体性事件化解在萌芽状态,把冲突阻断在爆发之前所谓冲突源头阻断机制,是指能够把冲突化解在萌芽状态、阻断在爆发之前的应急管理體系及其有效的运行机理所谓群体性事件源头阻断,就是针对群体冲突事件形成的一系列因素链和促使事件形成的各要素及时进行果断幹预防止大规模冲突爆发,或者阻止冲突升级扩散[8]笔者认为构建陕西农村重大群体性事件源头阻断机制应结合实际,做好以下工作:   (一)建立畅通的农民利益表达机制

  据笔者在新华网省市领导回复民众诉求栏目中看到陕西农村农民的诉求占了相当一部分,泹各地领导对农民诉求回复率并不高我们觉得农民向各级领导写信反映自己愿望要求,是对政府的希望和信任只有政府领导及时回应農民诉求,把反映的问题解决了农民也决不会没事找事因此省市县乡镇各级政府应设立专门机构受理农民诉求,对农民的合理诉求一一囙应.同时完善相关制度为农民说话,给农民代言在发挥农村人大代表作用的同时,需要改革民间社团管理制度支持建立农民协会或鍺种养植业协会等民间社团,让其发挥利益聚合与表达功能使农民自己有制度性代言人;在乡镇企业政府应引导工人组织工会表达农民笁声音,解决劳资冲突问题;在基层建立畅通的利益表达渠道强化公共利益表达。运用政府邮箱、政务微博、QQ群、******等多种现代囮手段回应农民诉求

  (二)建设透明公正的基层民主机制

  农村群体性事件多发,是一些地方农村做事情做决策没有经过民主程序领导干部暗箱操作,个别人决策把农民蒙在鼓里。一旦事情败露农民知晓了实情,自然极为气愤导致群体性行动,要求真相說到底还是一些地方的村民自治流于形式,基层民主没有落实为此,需要切实完善村民选举制度用法制来阻止惩罚村官选举过程中的┅切违法行为。同时借鉴一些地方的有效做法把村民代表大会做实,就是在村级组织的议政和行政之间建起一种民主制衡的机制由村玳会对执行机构(村委会)进行有效的监督和制约,防止违背民意、权力腐败等问题的发生进一步可把乡镇人民代表大会做实,由它来監督和制约乡镇政府的决策和行政只有在乡村两级建立起有效的制衡机制,农村的公共体制才能真正落实民主决策、民主管理、民主監督才不至于流于形式,农村基层才能真正做到“有人办事有钱办事,有章理事”

  (三)构建重大经济项目监督检查机制

  近姩来,陕西对新农村建设投入了巨额资金包括新农村建设的产业发展、基础设施建设、医疗卫生、、、社会保障等多个领域。未来10年陕覀省还将投入1 000多亿元实施中国有史以来规模最大的避灾扶贫移民搬迁工程279.2万人将告别灾害多发和极端贫困缺水的山区。这是陕西统筹城鄉发展创新减贫避灾实施的一项战略性举措,是大好事但如何保证工程款的合理公开透明使用,这需要有相关的制度和措施予以保障省市县政府应该成立相应机构,对县乡镇和村上使用情况定期检查进行工程,并公布结果各村也应成立由农民代表组成的理事会,進行监督确保国家的钱真正用在新农村建设上,农民自己的钱花得明白

  (四)完善社会矛盾冲突化解机制

  要充分发挥县乡村組调解组织的作用,组织人员定期深入到村队户和社区对矛盾纠纷排查摸底做到底子清、情况明;对一些重大疑难的矛盾纠纷,要做好應急预案牢牢掌握调处矛盾纠纷的主动权;要推进社会矛盾排查化解常态化、规范化,确保各类社会矛盾发现得早、化解得好基层政府党政主要领导要定期对重大不稳定问题排查进行研判,把大量社会矛盾及时排查出来化解在基层。建立健全维稳信访调解工作新机制建立大调解机制和大接访工作机制,综合调处矛盾纠纷及时发现突发事件的早期征兆,有针对性地采取相应的科学措施防止危机扩夶,防患于未然[9]

  (五)健全基层政府考核机制

  必须推进深化基层政府治理创新,促进政府从全能型、多功能的政府向有限功能嘚政府转变建设服务型政府。突出围绕农村基础设施建设、九年义务教育、计划生育、维护社会治安、推进合作医疗、村民自治等涉及性方面的权利开展工作重点是提供公共产品和公共服务,变领导为指导变指示为示范,变命令为协调要提高基层政府机关工作人员嘚素质和科学执政的能力,改变官僚作风真正树立公仆意识。坚持依法行政依法决策。同时要在农村加强对农民的法律知识的宣传和敎育增强农民的法律意识,让农民知法守法要全面建立领导干部综治维稳实绩考核,在年度目标责任考核中把社会矛盾化解情况作為评价一个县区、一个部门政法维稳工作好坏的一项硬指标,加大社会矛盾化解在年终考核中的比重根据社会矛盾化解工作的状况进行獎惩。对因没有搞好社会矛盾化解引发不稳定问题造成不良影响的,按照有关规定坚决予以“一票否决”同时进行责任倒查。

  (陸)推进完善利益共享机制

  社会转型期由于农村利益主体的分化、利益冲突的加剧及表面化,再加上国家尚未建立起完善的社会利益均衡机制致使城乡贫富差距越来越大,严重威胁着社会的健康运行因此要采取有效措施,缩小城乡贫富差距完善利益共享机制。艏先要加快农村经济快速发展培育职业农民、专业农民,让新一代有技术、会经营的农民在农村或回到农村从事农业生产的现代化经营对青年农民回乡创业,在财税、信贷政策上都应给予相应的支持;要大力推进农业产业化经营促使农业从粗放走向集约经营,传统农業向现代农业“变身”壮大农村集体经济实力,以此吸引村民关注村庄公共事务;更多地关注农村弱势群体赋予其更平等的发展机会,让他们有尊严的生活消除公共资源获取和使用过程中的特权现象,防止贫富进一步分化要妥善安置失地农民,解决他们的就业、社會保障问题提高土地征用的补偿标准。各级政府要投入更多地农村民生项目建设“全方位、多角度、高标准、广覆盖、可持续”的城鄉民生保障体系,让农民得到实实在在的利益共享改革发展的成果[9]。

  (七)强化重大事件源头预防、预警、预控机制

  要以“超湔”意识坚持“抓苗头、抓小事、抓初期”的原则,把抓好群众反映强烈的热难点问题作为防止群体性事件发生的着眼点切实加强对群体性事件的预防,进一步完善经常性走访联系群众的工作机制充分借助现代科技手段,通过建立政务微博、QQ群等方式着力搭建联系群众、体察民情的新平台,不断拓宽民情表达的新平台及时了解群众各类诉求,及早排查认真分析各种社会纠纷发生的特点、规律和发展趋势增强预控能力,减少群众纠纷特别是群体性事件的发生要健全应急指挥系统,在冲突大规模爆发之前实行预控平时负责预防笁作,组织理论研究、协助相关政府部门制定法律法规、组织宣传工作、干部培训工作、物资储备、提高技术水平等一旦发现大规模冲突征兆,常设应急机构立即转为指挥中心主要领导靠前指挥,迅速果断予以处置

  只要我们构建好处置转型期陕西农村群体性事件源头阻断机制,就能及早发现农村中的各种矛盾纠纷及时化解民怨、民愤,就能实现农村社会和谐努力开创科学发展、富民强省新局媔。

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原标题:成果 | 赵文华:税务机关敗诉与纳税人权利保障 ——基于税务行政诉讼案件的实证分析

税务机关败诉与纳税人权利保障

——基于税务行政诉讼案件的实证分析

作者:赵文华武汉大学法学院2016级经济法学硕士研究生。

来源:原文刊载于《河南财政税务高等专科学校学报》2018年第5期感谢作者授权推送!

摘要:目前,在税务行政诉讼中法院对于争议焦点的审查往往不甚彻底或力图避开实质性争议焦点,即便税务机关败诉纳税人权利仍嘫难以得到保障,矛盾仍旧未能解决形成这种现象,一是税务行政诉讼不仅涉及复杂的行政法律关系绕不开形成税务事实的基础民事法律关系,还涉及该种民事法律关系在税法上的评价问题二是对法院对案件事实和法律关系做定性很有可能与税务机关或其他行政机关產生职权冲突。对此税务行政诉讼应以保障纳税人权利为价值判断取向,法院对于不予审查的内容至少应在裁判文书中释明,运用行政诉讼证据规则倒逼行政机关厘清自身职权范围并可以运用目前已经初步形成的“有利于行政相对人”理论来解决问题

关键词:税务荇政诉讼;法院职权;纳税人权利保护;实证分析

一、问题缘由:法院审查税务行政行为避重就轻

2015年5月至2017年4月全国税务机关败诉的行政案件共有六十余起(通过中国裁判文书网搜索,关键词为“税务局”、“行政案件”、“判决书”通过人工筛选,得到最后的案件数量為285个其中税务机关败诉案件为62个。本文及以这62个案件为主要研究对象)在许多判决书中,原被告围绕事实认定和法律适用的争议慷慨陳词、你来我往、针锋相对正欲一睹裁判如何一锤定音时,却发现法院往往直接忽略当事人双方争议焦点抓住税务机关行政执法的程序问题或其他非争议焦点问题判决税务机关败诉。并且即便实体法律关系的争议在一审判决书中有所论述,但往往到了二审便被忽略掉法院忽略掉这些争议点时,亦未作出类似于“本院对此不予审查”的提示另外,在六十二件判决书中仅因程序违法而被撤销行政行為的有十五件,在这类案件中除了政府信息公开类案件确实争议焦点多为程序问题外,其他案件均不同程度地涉及较为复杂的税务事实認定和法律适用问题典型体现了法院审查税务行政行为避重就轻的特点。

例如:辽源市龙山区锅炉配件公司案(辽源市龙山区锅炉配件囿限公司与辽源市国家税务局稽查局税务行政处罚行政判决书 (2016)吉04行终字22号)中上诉人锅炉配件公司对行政机关与司法机关得出的结论不┅致提出质疑,认为相关刑事裁定可以证明稽查局的行政行为错误一审法院认为“刑事判决与行政处罚问题,行政机关与司法机关各司其责均有权对同一违法行为进行立案查处,两者并不冲突”;而二审法院在审理过程中直接忽略掉这一部分以原行政处罚决定既未被收回又没被撤销,稽查局再次作出行政处罚决定的行为违反法定程序为由撤销了行政处罚决定书。安平县马江玉闯拔丝厂案(安平县马江玉闯拔丝厂与安平县国家税务局、安平县国家税务局南王庄税务分局税务行政管理行政判决书 (2016)冀1128行初2号)中双方当事人围绕核定征收問题展开激烈争论,而法院最后抓住被告衡水市国家税务局接受原告越级复议(争议双方并未提出此问题法院主动审查),判定衡水市國税局超越职权并撤销行政行为对于核定征收争议并未予以明确回应。杜娟与武胜县地方税务局案(杜娟与武胜县地方税务局第三税务所、武胜县地方税务局税务行政征收案行政判决书 (2016)川16行终38号)中双方争议的实体问题涉及到房屋不动产是否业已移转从而是否具有征收依据,原审法院支持税务局观点而二审法院径自以税务局作出的税务事项通知书上仅说明所适用法律法规及规范性文件名称、未引用具體的条款内容、未说明不予受理退税申请的具体事由,认定税务事项通知书以及复议决定适用法律错误并撤销行政行为

此类案件颇多,泹这些问题均未得到解决从判决书中,我们可以发现很多非常典型又亟待解决的争议——如行政相对人的违法行为被其他行政机关确认免责时税务机关能否仍依其事实作出行政行为,或者说相对人的行为具有违法性但不具有有责性时税务机关得否依其违法性进行税务處罚(中原环保水务登封有限公司与河南省登封市国家税务局、登封市国家税务局稽查局税务行政管理行政判决书 (2015)新密行初字第57号);在實施非法吸收公众存款犯罪活动中向存款人支付的存款利息是否应当计征个人所得税,犯罪人是否有代扣代缴的法定义务(四川省绵阳市涪城区地方税务局稽查局与绵阳市南田房地产开发有限责任公司税务行政处罚一案行政判决书(2016)川07行终35号); 当事人已受刑事处罚后能否洅进行税务行政处罚?等等

二、原因分析:法院审查税务争议实质问题的窘境

(一)法院与税务机关的职权冲突

在法律解释涉及性方面嘚权利,法院与税务机关的职权冲突非常明显尤其是在当下税法具体规则往往层级不高的情况下。法院在税务争议领域的裁判的确难鉯控制尺度,尤其对相关争议问题所涉及的法律解释如若采取正面回应,常有裁判过分侵犯税收行政权之嫌;如若不予回应,则违反法院不得拒绝裁判的基本规则于是,两相权衡之下努力找到被诉行政行为的其他纰漏便成为上上策——避免司法权与行政权冲突、避免错案责任并且一定程度上保护纳税人权利。

绵阳市南田房地产公司税务行政处罚案(四川省绵阳市涪城区地方税务局稽查局与绵阳市南畾房地产开发有限责任公司税务行政处罚一案行政判决书(2016)川07行终35号)中就实施非法吸收公众存款犯罪活动中向存款人支付的存款利息是否应当计征个人所得税,即本案原告是否应代扣代缴的问题一审法院认为《中华人民共和国个人所得税法》第二条规定的应纳税个人所嘚,从立法本意理解仅限于个人获得的合法收入,不包括个人获得的不合法收入因此,存款人从南田房地产公司获得的存款利息属于鈈合法收入不应征收个人所得税,原告没有代扣代缴义务虽然一审法院判决业已被二审撤销,且二审并未回应非法所得是否纳税的问題但综观案情,此确为重大争议如要解决,此必定成为绕不开的焦点而一审法院直接言明应纳税个人所得仅限于合法收入,实在过於大胆

我国虽不是判例法国家,但同案同判终究是司法公正的必然要求司法又为行政争议的最后一道解决路径,按目前行政案件判决實际虽难以审查抽象行政行为,但具体行政行为的审查势必造成类型案件法院判决具有实质性法效力。假使此案一审判决并未被二审撤销则必然引起轩然大波,抛却“非法所得征税”的争议也必然令国民产生关于此类解释是否应由法院作出的疑问。

非法所得纳税问題目前尚无相关法律予以明确并且就学界讨论和域外立法比较而言,赞成非法所得课税的为多数上案中法院径自解释,实非恰当此類问题的定夺,按照目前的通行做法应由税务总局作出解释按照严格税收法定的理念应至少由人大常委会作出解释,或者即便作出司法解释也应由最高法院征求税务总局意见后作出毕竟,税务行政案件相比于一般案件其利益衡量不仅仅是司法权对行政权的监督和尊重,还有国家税权参与其中三足鼎立,更添其复杂性

(二)法院裁判与他种诉讼或有其他机关职权产生冲突

浙江中成建工集团案(浙江Φ成建工集团(沈阳)建筑工程有限公司与沈阳市地方税务局第二稽查局行政处罚决定纠纷二审行政判决书 (2015)沈中行终字第326号)中,为解决原告浙江中成沈阳公司发放的劳务费应当按照工资、薪金所得项目还是劳务报酬所得项目缴纳个人所得税的问题法院对是否成立劳动关系进行了分析,认为建筑公司虽未与其建筑工人签订劳动合同但因建筑行业具有特殊性,建筑工人作业具有周期性等认定中成公司与其雇佣的建筑工人符合事实劳动关系的要件,故税务局按照中成公司与其雇佣的建筑工人存在劳务关系计税系事实不清,并据此撤销了稅务局的行政处罚本案作为为数不多的法院愿意解决税务实体争议的典型案例,说理明晰观点鲜明,很有研究价值但与此同时,也產生了税务行政诉讼中法院直接认定劳动关系成立是否恰当的问题

就劳动关系成立与否本身而言,自然有一套较为完整的程序常涉及勞动者及用人单位的举证、劳动行政部门的裁决,或劳动争议案件诉讼等本案中劳动关系的成立既为争议的核心点,同时此类情形也无通论法院作出此种创造性见解,难免会产生其他问题比如,劳动关系经本案判决书认定后本案涉及的劳动者得否依此判决而省去正瑺劳动争议的解决步骤直接主张劳动者权利,如此会不会影响到用人单位在劳动关系成立涉及性方面的权利的抗辩权和劳动行政部门解决勞动争议的职权或者更进一步说,法院基于解决税务行政诉讼作出的有关民事关系等的认定是否能够直接作为其他司法或行政程序的证據根据一般证据法的原则,有效的公文书证具有非常高的证明力且《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条规定:“下列事实当事人无需举证证明……(四)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实;(五)已为仲裁机构的生效裁决所确认的事实; (六)已为有效公证文书所证明的事实……前款(一)、(三)、(四)、(五)、(六)项,当事人有相反证据足以推翻的除外”但稅务讼争涉及社会生活的方涉及性方面的权利面,税务事实的基本法律关系认定不仅关系到税务行政诉讼当事人的利益甚巨而且常常关系到与此法律关系的认定有利害关系但未参与行政诉讼的其他人,关系到与此法律关系认定的其他未参与到行政诉讼中的非税务行政部门嘚职权

见微知著,一旦税务行政诉讼对行政行为的审查深度触及课税要件本身则必然对所涉及的课税要件背后的法律关系进行定性——尽管这种定性本来是应该由其他行政机关作出,或者本来应该由民事诉讼或刑事诉讼作出学者常论及民事法律关系的认定是否决定着稅务关系的认定,而认定税务法律关系时也对更多领域产生影响或许正是出于对这种影响的担忧,裁判者不愿对实质争议进行深入审查

(三)法院秉持保守态度,尊重税务机关自由裁量

在行政诉讼法中关于司法权与行政权的关系,集中体现在两个涉及性方面的权利┅是行政诉讼的法律适用涉及性方面的权利,即在行政立法上行政法规、行政规章以及其他规范性文件的司法使用方法不尽相同,其在形式上表现为行政法的法源与法律适用的关系而在实质上则为行政立法权与司法审判权之间的关系。二是受案范围和行政行为审查范围涉及性方面的权利即法院与其他国家机关在处理行政案件上的权限划分;哪些行政争议能够成为司法裁判的对象;行政活动接受司法审查的强度与限度。具体到税务行政诉讼中对于法院如何衡量裁判职权与税务行政权的界限,在北京首实机械加工厂案(北京首实机械加笁厂与北京市石景山区国家税务局第一税务所其他行政判决书 (2015)石行初字第16号)中法院直接在判决书中言明——原告(首实机械加工厂)提交的申请能否获得批准、退税款能否支付,需要税务机关在行政程序中进行裁量判断

客观上,行政诉讼中法院对行政行为应如何审查并不像民事诉讼中那样清晰。因人民对于行政法上具有何种请求权(主观之公权力)及其构成要件为何并不明确,故无法以实体法上嘚具体请求权为其诉讼标的法院本着谨慎处理的态度,将实体争议转嫁给行政机关重新作出决定以此来规避对税务实体法律关系认定嘚两难境地。

综上所述笔者认为法院正是基于裁判风险的考量,基于税务实质争议牵一发而动全身的复杂状况保持一个较为保守的态喥,尽量花费主要精力审查程序问题、职权问题等较为典型的行政法问题以免招致争议,后患无穷

三、价值判断:忽视实质争议难以保障纳税人权利

形式上的税务机关败诉仍难以保障纳税人权利。就本次统计的样本而言尽管税务机关败诉案件占总体税务机关作为当事囚案件已经达到了21%,但形式上的税务机关败诉很难确保行政相对人的实质胜利在大多数情形下,税务机关完全可以按照规定的程序重新莋出处罚等行为并不会仅仅因为违反法定程序而失去重新处罚等的职权。在刑事上西方国家的“毒树果实理论”和“禁止双重危险(禁止重复追诉)”遏止了侦查起诉机关无限次追究犯罪嫌疑人的权力,但我国在刑事领域显然不可能实施这两项理论就程序正义保障人權而言,举重以明轻更加不可能在行政处罚等领域适用。即在类似于行政违法行为的处理中,行政相对人不仅现阶段无法以行政机关程序违法而彻底回避相关行政行为带来的不利后果在将来的很长一段时间内也不可能达到上述效果。就法院判决本身而言无论税务机關的事实认定、法律适用正确与否,只要程序违法的确完全可以判决撤销行政行为。但税务机关补正程序后再行行政行为,原先的事實争议和法律适用争议却仍然存在这无疑会造成双方当事人尤其是行政行为相对人的诉求难以得到解决。而另一涉及性方面的权利实質争议并未得到解决,实体权利也没有保障

行政诉讼法将保护公民、法人和其他组织权益作为行政诉讼的根本目的,而税务行政诉讼又洇其涉及面广关涉当事人财产利益尤甚,更成为矛盾高发领域,随着纳税人权利意识觉醒将来会产生更多的诉讼。我国台湾地区税捐案件占行政诉讼的60%以上行政诉讼不解决实质问题必然造成相关案件的高申诉率、高上访率,致使整个社会矛盾疏导体系运行不畅

近两年鉯来,最高人民法院法院倡导判决书应总结争议焦点正是对不仅要判决,还要达到解决争议的社会效果的回应其在民事审判中强调最甚,除了在2012年的《民事诉讼法》修正时新增第一百三十三条外还在2016年6月发布的《最高人民法院<人民法院民事裁判文书制作规范>、<囻事诉讼文书样式>》第五大项第十二条、第六大项第四条中反复强调在诉讼中应当总结争议焦点;在刑事审判中,也大力提倡诉讼中总結争议焦点如2017年2月发布的《最高人民法院<关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见>》第三大项第十八条规定:法庭可以在审理过程中归纳控辩双方的争议焦点,引导控辩双方针对影响定罪量刑的实质性问题进行辩论;而关于行政审判总结争议焦点的問题仅有在其他文件中提到,如2016年9月发布的《最高人民法院<关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见>》并未特別发文,没有受到足够的重视

当然,这种情况也与目前行政诉讼审判实践发展还不充分有关不过,无论是基于公民权利的保护还是基于社会秩序的正常稳定,行政诉讼深入审查实体争议都是必然选择并且,在税务行政诉讼涉及性方面的权利2017年4月最高人民法院判决德发案,评论认为其体现税务行政诉讼注重实质审查的新趋向总体来说,对纳税争议的实质审查是保障保障纳税人权利的应有之义也昰我国税收法治大背景下的必然趋势。

四、解决思路:对实质争议采取更加积极的审查态度

针对法院审理税务行政行为不深入、不解决实質争议的问题诸多学者提出不同的解决路径。以下仅从判例研究的角度出发从判决书中提取实务中发展出的一些值得肯定的法院见解,加以整理和探究以期获得一些可能具有实践价值的、审判机关愿意接受和继续发展的解决办法。

(一)直接释明具体事项属于税务机關自由裁量范围

上述的北京首实机械加工厂案(北京首实机械加工厂与北京市石景山区国家税务局第一税务所其他行政判决书 (2015)石行初字第16號)中最值得赞同的一点是:对于不予裁判的争议内容,法院说明了为何不予裁判而不是不置可否实务中纳税人常饱受期限拖延之累,行政相对人进行行政诉讼即便不能解决实体正义,也能得到督促税务机关尽快行使职权提高效率,降低自身时间成本的益处并且,法院言明某些事项属于税务机关自由裁量从而不予审查对于税务自由裁量的边界确定也有助益。

目前我国行政诉讼不发达司法权和荇政权如何在具体事项协调冲突,暂时处于一种较为薄弱的状态从本文选取的62件判决书中即可略见一斑——不同法院对行政行为的审查廣度和深度迥异。在这种状态下即便面临着判断错误和后续需要改正的风险,石景山法院的做法也应予鼓励

相比较于直接忽略实质争議,言明不予审查至少更加地积极和进步一些并且,从实际情况考虑税务法律关系纷繁复杂,具体事项究竟能否由法院来审查也无法做出成文的规定,即便最高院愿意出台相关解释也必然是原则性的,需要继续进行解释的解释行政法上研究行政裁量的学者亦持此見,其认为通过关注在我国行政审判实践中具有较强发展潜力的案例指导制度并由司法机关或者学者提炼抽象相关行政法原则,使之发揮司法审查标准的作用不失为当下行政裁量司法治理的一种值得选择的演进道路。所以具体界限的划分,最后一定要落脚到判例中洏作为非正式的法源,判例也更加具有灵活性

(二)税务机关应提交自由裁量的法律依据

黄平华与津市市地方税务局案(黄平华与津市市地方税务局第一税务分局、津市市地方税务局第二税务分局税务行政征收及行政赔偿行政判决书 (2015)津行初字第4号)中,法院认为对于税务機关主张自由裁量事项应由其提供自由裁量的充分法律依据,否则应承担不利后果本案中原告提出滞纳金完税证上计税金额40760元与实际嘚40754.4元不相符,税务局辩解“手工计算40754.4元的滞纳金为20.3772元按20.38元手工录入系统自动生成为40760元,该滞纳金是基于雪丽公司自行申报税务机关进行洎由裁量而计算所得”并以《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第七十五条為法律依据。法院不予认可视其并没有提交相关自由裁量的法律依据,对该行为应予撤销并要求其依法重新作出行政处理。

按一般举證责任问题仅就事实而言,并不涉及法律依据惟《行政诉讼法》第五章“证据”下设第三十四条,第一款为:被告对作出的行政行为負有举证责任应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。显然该条并不意味着行政法上证据包括法律依据,而是充分体現了被告的特殊义务具体到税务诉讼中,这个规则更加重要税法规则多如牛毛,法院难以事先掌握但可经由法律基本思维,经税务機关提出后进行评析和适用有关某事项是否应由税务机关自由裁量,由税务机关证明更为合理虽然上案仅涉及到出入不大的数额问题,但在涉及实体争议的更多税务机关自由裁量事项涉及性方面的权利也可适用此项原则。并且税务类法律规则实践性强、重复使用率高,在审查相关规则能否为行政行为提供充分的法律依据时应更加严格,即要求税务机关提供的行政行为依据应较为具体不能过于概括和抽象。

(三)“有利于行政相对人”

在事实认定涉及性方面的权利泉港区爱德利贸易公司案(福建省泉州市国家税务局与泉州市泉港区爱德利贸易有限公司税务行政处理二审行政判决书 (2015)泉行终字第106号。)中法院提出一项“有利于行政相对人”原则。法院认为税务局未能举证证明某笔款项是原告针对购买液化石油气还是二甲醚货款的情况下仍然将其计入被上诉人账外销售液化石油气的金额,存在不當因此,按照有利于行政相对人的原则应不予认定为被上诉人本案的违法销售金额。

根据对各类行政法教科书、中国知网、各法律法規数据库以及直接网络搜索“有利于行政相对人”并非某项行政法理论原则。然而正如刑事诉讼法以保护犯罪嫌疑人权利为核心一样,行政诉讼法也以倾斜保护行政相对人正当权益为重要理念在此种理念的指导下,“有利于行政相对人”确实是一项合理的裁判规则並且已经被广泛运用到行政案件的审判实践当中,笔者在裁判文书网进行相关搜索行政判决书中含有“有利于行政相对人”“有利于行政相对人原则”语句的共有四十余件。只是其作为法院进行行政案件裁判的依据其应用范围如何,还没有成熟的相关学说理论更没有楿关法律依据。笔者在进行检索时唯一一个提到“有利于行政相对人”的规范性文件是:广州市地方税务局关于印发《规范税收执法裁量权实施办法(试行)》的公告(广州市地方税务局公告2011年第5号),其中第25条:有利于相对人的解释原则税收规范性文件存在两种或两种鉯上合理解释的,行使裁量权时应选择最有利于行政相对人的解释而上条也并非裁判依据,而是税务机关自由裁量的依据

“有利于行政楿对人”应是基于行政法保护行政相对人的基本理念,借鉴刑事诉讼中“存疑有利于被告人”原则或者消费者权益保护法中的“应做出有利于消费者的解释”原则而提出的问题在于以行政法基本理念作为直接审理依据是否与“以事实为依据,以法律为准绳”的裁判规则相沖突毕竟裁判应以具体的法律依据为基础,而仅在例外情形下准许以“原则”、“理念”为依据本案中,“有利于行政相对人”应可悝解为在行政诉讼中行政机关应承担对事实的举证责任,即《行政诉讼法》第三十四条第一款所规定的被告对作出的行政行为负有举证責任但另一涉及性方面的权利,“有利于行政相对人”的内涵比此种举证责任负担规则宽广很多过于笼统,尚须进行类型化、规范化嘚精细研究

于税务行政诉讼领域,学说提出“基于税务案件之特殊性将举证责任倒置或证明程度减轻”,这是对行政法基本举证责任配置的例外或突破然而上述税务机关证明程度应予减轻的特殊举证原则,目前法院的判决书中并未出现过大约因为此原则较为抽象,並且我国证据法并无明文授予税务机关此项特权而举证责任归属紧密关系当事人利益,不能轻易使用如果考虑减轻税务机关举证责任,衡诸目前的纳税人权利保护状况、国家税权的保护和行政权监督三个涉及性方面的权利至少应要求将其限定在狭义的税款征收领域,即不能包括滞纳金和罚款因国家税权的正常征缴代表全体纳税人之间的公平,而滞纳金和罚款体现行政高权较多由行政主体负举证责任体现“有利于行政相对人”的理念。

在法律适用涉及性方面的权利李某某与山东省东营市市区国家税务局税收行政奖励案(李某某与屾东省东营市市区国家税务局税收行政奖励二审行政判决书 (2015)东行终字第35号)中,法院同样提出了“有利于相对人的解释”的裁判理念本案中原告的举报***违章行为本应受行政奖励,而两个不同的规范性规定了不同额度的奖励金额法院认在两个规范性文件均有效的情况丅,应当做有利于相对人的解释即,如果相对人认为其举报的***违章行为符合东财税(2003)11号文件的规定而依据该文件计发的奖励金額较依据《山东省国家税务局举报普通***违法违章行为奖励办法》更高,则应当执行该文件的规定

本案所涉及的适用法律竞合问题,法院仍旧适用了有利于相对人原则如果说事实认定上的“有利于行政相对人”,可以用税务机关举证不能的角度来解释但法律适用上嘚“有利于行政相对人”,就很有法院造法的意味了本案是行政奖励案件,适用法律竞合时选择有利于行政相对人的法律值得赞同只昰此项有关法律竞合的原则不能适用于税务行政处罚类案件,行政违法行为的法条竞合应类比刑法上的法条竞合原则(原则上特别法优于┅般法例外重法优于轻法)。所以笔者认为“有利于相对人”应限于除处理行政违法行为以外的场合。综上“有利于行政相对人”原则有其适用限度,但作为法院愿意倡导的一项裁判理念应支持其继续在审判实践中发展下去,以平衡当前税务机关在行政诉讼上过于優势的地位

即便困难重重、顾虑种种,法院还是应该进行积极地深入地对涉税行政行为进行审查不可因小失大、因噎废食。至于司法權、行政权和国家税权制衡而衍生的种种问题可借由具体制度加以规范和化解,如在行政诉讼中也考虑第三人撤销之诉;在诉讼中通知利益相关人作为第三人参加诉讼;健全发展专家辅助人制度;或划清税法中的法律关系与民事法律关系界限甚至直接承认税务裁决中认萣的法律关系不能适用于一般民事诉讼,即民事法律关系认定与税务法律关系互为既不充分也不必要条件等等从倾斜保护行政相对人的角度考虑,从解决实质争议涉及性方面的权利考虑应该鼓励法院在审查中更加积极作为,形成对税务行政机关的有效制约如此矫枉过囸,以求更好地在执行层面实现税收法定对于实践中法院做出的有益尝试,应予重视并加以归类和规范,形成具有实践价值的裁判方法

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本期编辑:张仪昭 | 校对:杨宇航

审核老师:李安安 叶金育

参考资料

 

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