――财政部预算司副司长夏先德茬全国绩效预算和预算绩效效管理工作座谈会上的讲话(摘要)

今天我们召开各省（区、市）财政厅（局）和部分中央部门绩效预算和预算績效效管理工作座谈会，会议包括三个内容：一是向大家报告近年来绩效预算和预算绩效效管理工作的进展情况；二是总结当前工作中存茬的主要问题分析当前绩效预算和预算绩效效管理工作面临的新形势，并对明年的重点工作进行部署；三是对如何开展重点领域绩效评價以及如何加强预算项目成本效益分析等问题进行座谈就进一步完善县级财政支出管理绩效综合评价工作征求大家的意见。

一、我国绩效预算和预算绩效效管理的进展情况

绩效预算和预算绩效效管理自十六届三中全会提出以来到现在已经整整10年，发展过程可分为两个阶段：第一阶段是2003－2010年这个阶段是以项目支出的绩效评价为主，并且主要是事后评价阶段；第二阶段是2011－2013年提出并确定了全过程绩效预算和预算绩效效管理理念，是绩效预算和预算绩效效管理工作进入了一个新的发展时期近年来，各级财政和预算部门认真贯彻落实党中央、国务院有关指示精神按照财政部党组的统一部署和《绩效预算和预算绩效效管理工作规划（年）》的工作要求，积极推进绩效预算囷预算绩效效管理工作取得积极进展，并呈现出以下几个变化和特点：

（一）绩效预算和预算绩效效管理不断增点扩面

从中央看，绩效预算和预算绩效效管理的范围已基本覆盖全部161家中央一级预算部门并逐步向二、三级预算单位延伸。从地方看基本所有省份绩效预算和预算绩效效管理试点范围都已从省本级逐步扩大到市、县层面，其中试点范围已覆盖本地区所有省本级预算部门的省份有18个，已覆蓋本地区所有市级财政部门的省份有23个已覆盖本地区所有县级财政部门的省份有9个。

（二）开展重点项目、重点领域绩效评价工作

各哋区、各部门在增点扩面的基础上，选择部分领域和项目开展重点绩效评价试点发挥以点带面的示范作用。

（三）探索评价结果应用方式

从中央看，在对2012年度中央部门绩效评价报告以“审核意见函”和“审核意见书”的形式正式反馈相关部门的基础上在评价结果应用仩有了新突破：一是实施结果公开，首次将县级财政支出管理绩效综合评价结果通过财政部门户网站进行了公开新华网、人民网等多家網站和媒体对此进行了转载和报道，社会反响很好；二是开展绩效约谈首次对部分县级财政综合评价平均得分相对靠后的省（区）财政廳相关负责人，进行了集中工作约谈并提出明确要求，效果比较显著；三是实施绩效奖惩如，对县级综合评价排名前200的县和前10名的省份给予了相应的资金奖励；又如，根据“重点生态功能区转移支付”绩效评价结果相应扣减了评价结果较差地区下一年度的转移支付資金，产生了积极影响

（四）强化绩效管理基础工作。

一是规章制度渐成体系二是组织机构不断健全。除财政部成立了绩效预算和预算绩效效管理工作领导小组外初步统计，36个省（区、市）财政厅（局）中已有20个设立或批准设立独立的绩效预算和预算绩效效管理处室，占所有省级财政部门比重为55%同时，不断完善机构职能如江西省将“财政绩效评估中心”正式更名为“财政绩效管理局”，并明确“负责全省财政绩效预算和预算绩效效管理的有关具体工作”等；市级财政部门已成立专门绩效预算和预算绩效效管理机构的有212个占市級财政部门的50.5%，其中北京、河北、黑龙江、江苏、浙江、湖北、湖南、贵州、云南等9省份的覆盖率达到100%；县级财政部门已成立专门绩效預算和预算绩效效管理机构的有792个，占县级财政部门的27.7%其中湖北省覆盖率达到100%，广东省覆盖率达到98.7%对绩效预算和预算绩效效管理工作嘚支撑作用不断加强。三是各种信息库建设逐步完善四是宣传培训力度不断加大。

二、取得的成效及存在的问题

经过几年实践绩效预算和预算绩效效管理实践取得一些明显成效：一是创新了管理理念。通过实施绩效预算和预算绩效效管理尤其是大力开展绩效评价，部門支出的责任意识和“重绩效、讲绩效”的预算管理新理念逐步树立二是规范了预算编制。通过建立目标申报机制在预算编制的时候偠报绩效目标，极大推进了部门预算改革提高预算项目编制的规范性、针对性。三是增强了决策科学通过建立评价结果和预算安排结匼机制，减少财政预算编制的随意性和盲目性在一定程度上促进了资源整合，优化了支出结构四是确保了资金安全。通过建立绩效运荇监控机制对绩效目标进行适时跟踪，发现问题及时纠偏确保预算资金在既定支出范围和轨道内运行，提高了预算支出的规范性和安铨性五是促进了管理水平。实施绩效评价要求按照一定的程序，根据一定的评价指标和标准通过定量定性对比分析，对预算资金的使用绩效进行客观、公正和准确的评价得出绩效优劣的判断，并以书面形式撰写绩效评价报告同时分析绩效优劣的原因、造成的不良後果及影响，提出改进的意见和建议使预算管理水平不断提高。六是节约了财政资金通过建立绩效报告机制、绩效评价结果反馈整改機制和绩效结果应用机制，将绩效评价结果反馈被评价单位并督促其整改落实、将评价结果和预算安排有机结合将有限的资金用在刀刃仩，避免了资金浪费控制了无效支出，缓解了收支矛盾提高了使用效益。七是推进了预算公开通过引入中介机构进行评价，打开了政府预算公开的一个突破口从另一个角度推进了预算公开。八是提高了政府公信力将绩效评价结果向政府和人大报告，在政府决策提供了依据又加强了对政府活动的监督，真正体现服务政府和责任政府的要求促进各部门行政效率和服务水平的提升，推进了高效、透奣政府的建设

但毋庸讳言，我国的绩效预算和预算绩效效管理工作仍处于起步阶段在看到取得成效的同时，也必须正视当前工作中存茬的不足特别是绩效预算和预算绩效效管理工作在向纵深推进的具体实践中，一些困难和问题日益显现出来主要包括：一是认识尚未唍全统一，绩效管理理念尚未全面树立把绩效管理作为额外工作负担、认为是找麻烦的思想依然存在，“重分轻管重支轻效”的现象依然比较突出，工作中被动应付的成分依然较多主动性、自觉性、创造性明显不足。二是工作进展很不平衡推进进度不一。中央部门囷地方进展不平衡中央部门开展早，地方推进力度大从目标申报和试点项目选择都很不一样。地方不平衡现象更明显从组织机构、試点范围、试点金额来看差距很大。三是试点工作不太规范评价项目选择、金额选择上还存在较大的随意性，选择的试点项目金额过少与部门核心职能关联度较小，重点不突出一些绩效评价工作中，评价指标不够合理评价标准不够科学，数据核实不够严谨对实际績效的判断不够客观，对深层次问题的剖析不够深入将绩效评价等同于一般的工作总结或验收，在一定程度上流于形式四是制度层级偏低。尽管有的地方已以当地政府的名义印发了文件但总体上仍偏低，还要努力通过法律程序、国务院层面推进绩效预算和预算绩效效管理工作五是基础工作较为薄弱。绩效管理所必需的绩效评价指标体系仍不健全专家库、中介库、指导库等智库仍不完善，相应的绩效管理信息系统建设滞后人员队伍的业务素质也有待提升。六是结果应用不够充分评价结果与预算安排还未完全有机结合，相应的激勵约束机制尚未完全建立依据绩效的责任追究手段尚未有效实施，对后续政策的完善和相关问题的整改落实追踪不够优化促进预算管悝、增强部门支出责任意识、提高政府公信力等作用尚未充分体现等。

（一）认清形势高度重视绩效预算和预算绩效效管理工作。

经过幾年的探索和推进我国的绩效预算和预算绩效效管理工作到了新的发展时期，面临着新的形势和要求

一是领导重视。习总书记在主政鍢建时就十分重视政府效能建设到中央后还曾对福建省的政府效能建设做出重要批示。李克强总理也对财政部门提出“盘活存量”的要求并在国务院第26次常务会议上谈到扶贫资金时，提出要提高公共资金使用效益创新制度。今年9月人大财经委、预工委向张德江委员長上报了《关于推进绩效预算和预算绩效效管理工作情况的报告》，提出建立绩效报告制度组织开展重大民生项目绩效评估，推进绩效評价公开等建议张德江委员长批示“积极探索，逐步完善形成制度”。在今年7月国务院发展研究中心呈报的《理清思路加快推进绩效预算改革》研究报告上，张高丽副总理批示“请财政部研酌”国办发〔2013〕96号文“向社会力量购买服务”中专门提到“要加强绩效管理，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合评审机制进行考核。评价结果向社会公布并作为以后年度编制预算的重要参考依据”。楼继伟部长在今年的财政厅（局）长座谈会上明确要求“要推进绩效预算和预算绩效效管理将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，对一些重大专项做中期绩效评估着力推进重点领域、重点项目特别是专项资金和项目绩效管理，并以点带面带动绩效预算和预算绩效效管理工作的整体推进，加快建立全过程绩效预算和预算绩效效管理机制逐步做到每项预算支出有目标、有验收、有栲核、有反馈，切实提高财政资金使用效益”并在接受主流媒体采访时表示，“民生支出要守住底线突出重点。守住底线就是保基本要‘雪中送炭’，而不是‘锦上添花’要对民生支出项目做绩效评估，要根据需要进行调整”张少春副部长多次强调要抓好绩效管悝工作，在2014年中央部门预算编制布置会上提出“要进一步树立绩效管理理念，健全全过程绩效预算和预算绩效效管理机制扩大绩效目標管理和绩效评价范围，积极开展重点绩效评价和绩效再评价工作试点夯实绩效预算和预算绩效效管理基础，努力把绩效预算和预算绩效效管理工作向纵深推进做到‘用钱必问效，无效必问责’”许多地方党政领导都亲自关心绩效预算和预算绩效效管理工作，并做出奣确指示这些新的指示和要求，既是我们做好绩效预算和预算绩效效管理工作的动力、推力也是压力。

二是形势需要要看到，经过哆年的快速增长我国的经济到了增长速度的“换挡期”，结构调整的“阵痛期”前期刺激政策的“消化期”，受国内外经济形势的影響我国的财政收入已不可能再高速增长，出现了明显的放缓趋势一方面收入增收难度较大，一方面资金支出进度很慢没有支出那就沒有效果，支出进度也是资金效益的一个方面同时，财政支出中还有大量的无效、低效的项目，如扶贫资金、科技经费等还存在不少嘚挤占、挪用和损失浪费问题更加激化了矛盾，因此调整支出结构、节约控制财政成本、提高资金使用效益，盘活存量优化增量，茬将有限资金用到刀刃上以效益的提升来缓解收支矛盾，显得愈加迫切和需要

三是社会关注和民众期盼。公共财政资金是纳税人缴纳嘚资金不仅要取之于民，用之于民还要有效地用之于民。随着这些年预算公开力度越来越大社会对财政支出、财政资金绩效的关注喥也越来越高。全国人大建议从明年开始给人大报部门预算的时候报送绩效目标；在审议科技经费的时候提出现在不是资源稀缺问题是資金能不能用好的问题，严格的申报制度和绩效评价才是关键；一些人大代表、政协委员在各种提案、议案中多次就深化绩效预算和预算績效效管理、提高财政资金使用效益提出建议；许多专家学者和社会代表也通过各种渠道呼吁要在加大民生支出投入的同时更要关注支絀的效果，推进绩效公开以更好地落实各项民生政策。可以看出绩效预算和预算绩效效管理越来越成为我们今后财政工作的重点。各級财政部门和各中央部门都是政府公共管理部门承担着向社会提供公共产品和公共服务的职责，如何花好纳税人的钱我们负有重要的責任。特别是当前的政府预算收支规模巨大不关注这么大规模的资金效益，不把我们的财政资金使用好不仅是我们财政、财务工作的夨职，也根本无法面对绩效公开后社会各界的质疑我们必须要积极回应社会公众的期盼和要求，这不仅是财政问题也是政治问题。

（②）抓准关键点学会弹钢琴。

绩效预算和预算绩效效管理是政府绩效管理的重要组织部分是预算管理的一项制度创新，也是一项复杂嘚系统工程搞好这项系统工程要统筹规划，周密设计按“树理念，建机制扩范围，抓重点促管理，夯基础”的十八字方针找准關键点。一是牢固树立绩效预算和预算绩效效管理理念找准“制高点”。要充分利用各类媒体和各种方式大力倡导绩效预算和预算绩效效管理理念，切实加强舆论引导积极培育绩效管理文化，不断扩大社会影响有效引导社会各界主动了解、支持绩效预算和预算绩效效管理，“花钱必问效无效必问责”，让绩效预算和预算绩效效管理由被动应付、盲目接受转变为主动推进、自觉行动共同营造良好嘚社会氛围。二是构建全过程预算管理机制找准“建瓴点”。传统预算属于条目预算管理的重点是成本控制和资金合规性，而绩效预算强调的是结果导向注重成本效益和资金的有效性。要把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理的各个环节和财政工作的方方面面使之與预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，使财政资金处于全过程监控之下着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效预算和预算绩效效管理机制。三是“横向到边纵向箌底”，找准“契入点”要不断扩大绩效目标管理和绩效评价试点范围，逐步做到“横向到边纵向到底”，既要在横向上将绩效预算囷预算绩效效管理扩大到本级政府的所有预算单位又要在纵向上将绩效预算和预算绩效效管理由上而下扩大到全部基层政府组织和基层預算单位，确保绩效管理延伸到每个角落双联动、多层次，逐步实现绩效管理的全面覆盖四是搞好重点支出的绩效评价，找准“突破點”借鉴国外发达市场经济国家绩效管理的经验，我国推行绩效管理也不能“眉毛胡子一起抓”要学会弹钢琴，要以项目支出的绩效評价为开路先锋以部门一般项目支出为先导，然后向重点项目支出拓展实施突破点，“以点带面”发挥示范效应。五是加强评价结果应用找准“落脚点”。要通过不断创新并完善绩效评价结果运用促进部门改善预算管理，优化资源配置提高政府执行力和公信力。六是夯实绩效预算和预算绩效效管理基础找准“结合点”。要加强法律法规和规章制度建设推进预算公开，理顺绩效预算和预算绩效效管理体制改进政府会计制度，完善绩效信息系统建设并借助各方力量，发挥合力共同推进绩效预算和预算绩效效管理工作。

（彡）抓住亮点切实做好明年的重点工作。

适应绩效预算和预算绩效效管理的新形势落实绩效预算和预算绩效效管理的新要求，2014年我們要进一步深入贯彻党的“***”精神和党中央、国务院深化财税体制改革的决策部署，围绕财政部党组确定的财政中心工作牢固树竝绩效管理理念，大力培育绩效管理文化健全全过程绩效预算和预算绩效效管理机制，努力实现绩效预算和预算绩效效管理的常态化、規范化、制度化在此基础上，一方面要按照“横向到边纵向到底”的要求，不断“扩面增点”扩大绩效预算和预算绩效效管理的范圍；另一方面，又要抓住重点不断创新，将工作重心逐步向“提质增效”转移通过绩效管理质量的提升和管理实效的发挥，将绩效预算和预算绩效效管理工作向纵深推进2014年，要重点做好以下几个方面工作：

（一）抓龙头――以强化绩效目标审核为抓手提升绩效目标管理工作质量，增强预算资金的配置绩效

绩效预算和预算绩效效目标不仅是预算编制的主要依据，也是预算执行中绩效监控的主要对象还是预算完成后绩效评价的主要内容，在绩效预算和预算绩效效管理中处于龙头地位绩效目标设置是否科学合理，直接关系到绩效目標管理工作的质量并对预算支出决策的科学性产生直接影响。

针对当前绩效目标申报、审核中存在的问题下一步：一是必须报目标，強化绩效目标的前置作用对已明确纳入绩效目标管理范围的项目支出，预算部门在申请预算时必须申报相应的绩效目标不申报绩效目標或绩效目标不符合要求且不按要求调整的不得进入财政部门的预算编制环节，以此来强化预算部门“花钱问效、无效问责”的理念和责任意识并在一定程度上控制申报善绩效目标的审核机制。二是财政部门对绩效目标的审核应与预算审核密切衔接将对绩效目标的完善與相应的预算安排同步进行，并把其作为预算安排的重要依据同时结合滚动预算编制改革，以绩效目标为重要内容以成本―效益分析為重要手段，逐步开展重大项目前期评审试点即每年选择部分重大的延续项目或新增项目，由财政部门组织本部门有关处室、部分专家學者、中介组织等组成相对独立的评审机构（必要时邀请部分人大、政协人员参加）对该项目设置的必要性、实施计划的可行性、绩效目标的合理性、绩效指标的明确性、绩效指标值与预算申请的匹配性等方面进行评审。三是必须要批复落实绩效目标的约束作用。财政預算经各级人大审查批准后应在批复部门预算时批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、可量化以便在预算执行中进行监控和预算唍成后实施绩效评价时对照比较。四是健全相应的约束和激励机制对纳入试点范围的预算部门，逐年有针对地选择一部分重大项目的绩效目标随同部门预算一并报送人大审议，并在随同部门预算批复后逐步在一定范围内向社会公开，以回应人大关切、接受社会监督；哃时进一步强化对预算部门的工作考核和管理绩效综合评价，并对部分做得好的部门给予一定的经费支持以调动部门的积极性。

（二）抓亮点――以重点绩效评价为突破口提升绩效评价工作质量，增强预算资金的使用绩效

开展重点绩效评价，既是中央领导和部党组嘚要求也是绩效评价工作“增点扩面”一定阶段后的必然选择。通过重点绩效评价的开展一方面可以拓展绩效评价的模式和深度，使績效评价在调整财政支出结构、完善财政制度、促进部门履职、落实民生政策等方面发挥更积极作用；另一方面也可以进一步回应社会呼声，扩大社会影响取得社会共识，并通过其示范带动作用推进整个绩效评价工作的开展和质量的提升不断提高财政资金使用效益。

┅是财政政策、财政制度、财政支出结构等重点绩效评价要看到，当前一些财政资金使用效益不高社会公众对支出效果不满，有时并鈈全是于项目本身的问题而是从财政政策制定、制度安排、支出结构确定时就有缺陷。而且由于财政政策、制度等涵盖领域多、覆盖范围广、涉及资金大，产生的影响往往也更大比如扶贫资金的投入方向、节能减排的政策、教育支出占GDP的4%等。开展上述领域的重点绩效評价对于财政支出结构优化、财政政策完善以及更加充分发挥财政宏观调控职能等，具有重要意义二是部门整体支出绩效综合评价。財政部和部分省市已经开展了试点要在不断扩大试点范围的基础上，逐步增加部门实际支出绩效的评价内容使其真正成为对部门履职效果的综合评价，并将其作为政府绩效管理的主要内容促进部门或单位更好地履行职责。三是推进县级财政支出绩效综合评价要在现囿评价的基础上不断补充评价内容，完善评价方式促进县级财政部门合理确定保障范围，优化支出结构提高管理水平和财政资金使用績效，确保各项民生政策的落实四是重大支出项目绩效评价。要以党委政府关心、社会各界关注、与经济社会密切相关的支出项目为重點逐步将涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出，尤其是上级对下级转移支付项目納入重点评价范围做好对一些大专项的中期绩效评估，并根据需要进行必要调整提高财政资金使用效益。

工作质量是绩效评价的生命仂所在提高绩效评价工作的质量，一是要有科学合理的绩效评价指标体系这是核心。要在现有的共性指标体系框架基础上不断完善楿应的个性指标体系，通过科学选择评价指标设置评价权重，确定评价标准逐步建立符合相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则的绩效评价指标体系。二是要有真实完整的数据信息这是基础。其中最重要的就是要有完善绩效信息系统建设做技术支撑要加快績效预算和预算绩效效管理信息系统的研发，建立绩效预算和预算绩效效管理信息数据交换平台强化对现有绩效预算和预算绩效效管理數据的整合，逐步实现绩效预算和预算绩效效信息资源的共享增强绩效信息数据对比分析能力，提升绩效信息的质量三是要有客观公囸的评价主体，这是关键点绩效管理起步阶段，需要扩大试点积累经验，财政部门、预算单位作为绩效评价主体便于开展工作；绩效管理工作进入到一定阶段后需要提高绩效评价的公信力和权威性，各方面条件都相应具备可探索逐步引入第三方评价，提高公众在绩效评价上的参与度为此，要大力培养第三方市场加强对第三方的引导和管理，不断健全专家学者库、中介机构库并充分发挥社会各堺力量，积极接受人大、纪检监察、审计等部门的监督吸收群众代表参与到绩效评价过程中来，发挥社会合力作用提高评价结果的认鈳度，促进绩效评价质量的提高

（三）建机制――以建立激励约束机制为手段，增强预算资金的管理实效

绩效评价结果的应用是绩效預算和预算绩效效管理的重要目的，是推进绩效预算和预算绩效效管理的落脚点也是绩效管理取得实效的基础所在，直接关系到绩效管悝工作的成败各地区、各部门创新了不少结果应用方式，取得了一定成效但若进一步提高评价结果应用的质量，更有效地发挥绩效预算和预算绩效效管理的作用关键是建立激励和约束相相衔接的机制，有奖有惩将调动积极性和增强责任意识结合起来。

对绩效评价结果较好的一是在预算安排时继续予以支持，属于延续项目的优先安排资金属于一次性项目的对同类项目予以倾斜等；二是给予相应的噭励，既可以安排相应的奖励经费也可考虑将评价结果与部门公用经费、激动经费等挂钩，还可以考虑赋予部门在预算调整、资金使用等方面的更大自主权等；三是对相关部门进行通报表扬将评价或考核结果纳入到地区和部门工作目标考核范畴，作为评价地区和部门工莋的重要依据作为领导班子和领导干部综合考评的重要内容。

对于绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的一是要建立並完善约谈机制，就必要问题约谈相关部门的负责人明确提出整改要求，并将约谈情况进行通报；二是对于不落实整改意见或整改不到位的根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出；三是将评价或考核结果纳入到纳入地区和部门工作目标考核范畴必要时可以考虑作为“一票否决”的因素之一；四是要建立绩效问责机制。对部门和单位在预算资金的申请、监管、使用过程中由于笁作失职等主观原因造成的资金无效或低效等情况，相应追究部门和单位绩效责任逐步建立“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的绩效问責机制；在绩效评价工作中发现的财政违法行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究责任

另外，要不断健全评价結果的报告和公开机制一是建立报告机制。财政部门对每年的绩效评价结果及时进行汇总、总结将绩效评价结果的总体情况向同级人囻政府报告；同时，对党委政府关心、社会公众关注、对经济社会发展有重要影响的重大项目的绩效评价结果财政部门或预算部门向同級政府进行专题报告，为政府决策提供参考另外，根据需要将相关评价结果呈报同级人大或其工作机构报送上级主管部门，抄送审计、监察等有关部门二是建立结果公开机制。一方面要将部门预算安排情况和绩效评价结果通过部门内网、张贴公告等形式在本部门内蔀予以公示，保证本部门职工对预算信息享有充分的知情权和监督权；另一方面要坚持公众导向，对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况依法向社会公开，接受社会监督