北京出租车增加数量的问题
近日,发现北京对租车的需求越来越大,所以就这个要不要增加出租车数量问题,引起大家的讨论。
4月10日,北京站广场上等候出租车的乘客排成了十几米长的队伍。
周二上午8时38分,六里桥长途汽车站旁,谢先生沿着辅路一步三回头,但凡看到出租车就赶紧举起胳膊招手。十多分钟,没有一辆出租车停下。此时,在北京市交通委会议室里,数位市人大代表和政协委员,正聚首为出租车把脉,支招缓解打车难。上周日,北京市交通部门就出租车问题,还邀请一些交通专家出谋划策。
日,北京出租汽车暨汽车租赁协会发布了10项行业自律措施,其中包括加强运营服务投诉管理、建立运营服务应急保障机制、禁止早晚高峰时段交接班等。这些措施却难免仍困在&头痛医头脚痛医脚&的层面,并没有触及出租车司机工作强度大、份儿钱高和出租车公司管理机制待完善等深层问题。&打车难还须标本兼治,处理好出租司机、打车人、出租公司以及政府之间的关系。&一位政协委员直言。
1.北京出租车要不要增加出租车数量?
缓解&打车难&,最简单的办法就是加车,满足需求。
根据北京市交通委发布的数据,目前,北京出租车总数为6.6万辆,这一数据10年来未曾发生过变化。然而,过去5年,城市人口净增超过400万人,达到2190万人,城市人口提前10年突破《北京市城市总体规划()》控制目标&&2020年,北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。出行量骤增到每日5792万人次。其中,4531万人次选择在六环内出行。然而轨道交通、地面公交以及城市路网体系等的建设周期却不能无限制地压缩。出租车被迫扛起&公共交通&的一部分责任。在每日的出行人次中,出租车承担了其中大约6.6%的出行需求。
&怎么就不能增加点出租车。每周尾号限行一天,每天差不多有100万车主需要选择其他出行方式,地铁挤不上去,公交车堵在路上,打车又打不到,我们怎么出行?&在国贸附近上班的李***,对打车难感触颇深。的确,实行尾号限行,每天就增加数十万的潜在打车族。
同样的声音也出现在研讨会上。 &每天5000多万人次的出行量,公共交通能满足么?不增加出租车,就是给黑车留出空间。&一位政协委员毫不客气地说,&增加出租车比增加私家车更能缓解城市拥堵,起码他在白天的时候总是在路上跑,可以减少多少停车位设施。&
那北京的出租车缺口到底有多大呢?
《城市道路交通规划设计规范》规定了城市拥有出租车数量的底线,北京这类的大城市每千人不宜少于20辆车。以此标准,北京常住人口约2190万人,出租车需求为4万辆左右,少于实际的6.6万辆。
据交通部门每日监测,今年3月份,出租车全天平均运营车辆在5.7万辆以上。以3月28日为例,全天运营车辆为5.92万辆。虽然出勤率不低,但本市出租车每公里运行效率仅0.78人次,甚至低于私家车的1.2人次。平均每辆出租车每天大约运行400公里,空驶率达到30%至40%。平均每小时行驶车辆峰值为4.95万辆,出现在上午10时到11时,而不是出行需求最大的早晚高峰。
看来,乘客感觉打车难,卡在了出租车的运营低效率上。
参加意见征集会时,北京交通大学姚恩健教授提出,衡量出租车供求平衡状态,他给出了3个考核门槛&&万人拥有量、车辆满载率和里程利用率。&按照这些指标,北京的数据分别是33.7辆每万人,低于70%,达到68%。而这些数据不支持增加车辆。&
&除了单纯从出租车的角度考虑,还要放在道路上全盘考虑。目前道路已接近饱和。道路条件不具备继续增设出租车的条件。&中国城市公共交通协会副理事长兰荣的话,赢得不少专家学者的认同。&打车难,实际上还是因为&行车难&。&
交通部新闻发言人何建中也公开表示,单靠增加出租车的数量,并不能解决打车难的问题,反而给减少排放、污染和解决拥堵等增加负效应。
2.要不要放开市场允许个体经营?
&为什么不能新增一些个体牌照,或者学习国内其他地方,要么干个体,取消企业;要么就建立出租公司,给司机发工资。&意见会上,市政协委员和人大代表将&打车难&归结为&体制&问题。
其实,对于出租车的定位,一直众说纷纭。有人认为出租车是城市公共交通的组成部分,服务大众;有人认为出租车是城市公共交通的补充,占用社会资源多,不是通勤工具;也有人认为,出租车是城市客运的组成部门,载量有限,是完全个性化的出行方式。甚至有专家曾提出,出租车应当完全放开,走市场化调控。
市民柳先生认为:&现在的出租行业好像是&垄断制&,出租公司信息不公开,其经营成本、利润总额、淘汰机制、经营状况都被严密封锁。这种制度造成出租企业独大,出租司机和打车人都是弱势群体,所以不如干脆放开市场,允许个体出租车司机经营。自己给自己打工,难道还能不上心?&
市场化的尝试,在国内就有先例。比如温州出租市场一度采取拍卖车牌的方式运营。1998年,一个车牌起拍价为20万元,竞争人没有任何限制。当时,政府获利2亿元。之后,巨额游资加入竞争,专业炒车团应运而生。出租车成了一种类似股票的商业载体,而非交通工具。一张车牌,几经转手加价,身价倍增。最后的买家,即开车人被迫涨租价,弥补车牌价格的差额。
&利益驱动下,出租车的车况难以保证,而此时政府已经没有干预权。一旦发生交通事故,打车人的权益很难得到保障。&一位业内人士透露,&货运界就曾发生过类似情况,个体司机发生交通事故,但是没有上保险,根本无力承担赔付款项。但如果有正规出租车公司,企业会受到各种各样的约束,车辆会上起码的保险,一旦发生问题,乘客还可以找企业负责。换句话说,虽然现在的出租行业仍存在这样那样的问题,但如果完全放开,后果更加不堪设想。&
3.租价如何调剂打车难?
谈及&打车难&,北京出租车价是个绕不过的话题。
今年北京市&两会&期间,全国劳模、出租车司机于凯直言:&我建议涨价。经济杠杆确实可以遏制一部分打车需求,缓解打车难。&
&我在一线干的时间长,最体会司机的辛苦。现在很多人用出租车当通勤工具,这种定位本身就有问题,涨价,就能避免这种情况,把车让给更多有需求的乘客。&于凯的观点,代表了一部分的哥的想法。
但并不是所有的的哥都这么想。
昨天傍晚,在东单十字路口附近的一条胡同里,首汽友联的一位的哥刘先生站在车下,活动活动胳膊腿儿。
刘先生开出租整7年。说起价格问题,他给记者算了笔账,&早晚高峰的时候,活儿多,但是不赚钱,咱真的是搭不起这工夫,两三公里能走1个小时,车钱还不够油钱呢。过了高峰,满大街转悠,没什么人打车,空跑不赚钱。这要是再涨价,打车的人肯定少,份子钱回头也跟着一涨,这活儿就真的没法干了。&
现任中国交通企业管理协会副会长赵忠义曾任北京祥龙出租客运公司总经理,一直以敢说话著称。他发言的时候,有股不管不顾的爽快劲儿: &我在出租行业混了半辈子,老北京话讲也算这行当里的&虫儿&了。出租车涨价,最不乐意的是出租司机,他们怕提价以后,打车的人少了,份子钱却变多了,自己的收入又得降低。&
姚恩健接过话茬儿:&为缓解打车难,价格可以适当就市而涨。但是最关键的是让司机可以多赚点,乘客也能承受涨价的额度。&
现在出现的&打车难&,主要还集中出现在早晚高峰和雨雪等恶劣天气下。涨价能吸引的哥在早晚高峰等大规模拥堵状况、暴雨暴雪类等特殊天气下出车吗?
我们先看一下目前本市出租车租价结构。
现有的出租车租价只简单地分两部分:一部分是白天(5时至22时59分),起步价10元(3公里以内),超出(含)3公里至15公里以内的公里数每公里按2元计费,超出(含)15公里以外的公里数(每公里加收50%空驶费)按3元计费。一部分是夜间(23时至次日4时59分),起步价11元(3公里以内),其他计费方式同上,但每公里另加收20%的夜间费用 (不含起步价11元)。其他燃油税、高速费、订车费等另计。
所以,如何解决北京出租车的问题,可以有效利用资源,推出比较方便打车的出租车服务。
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【期刊名称】
出租车数量管制的行政法分析
【副标题】 以北京市出租车行业为例
【英文标题】 Analysis of Administrative Law on Taxi Quantity Control
【英文副标题】 Taking Bejing Taxi Industry for Example
【作者】 【作者单位】
【中文关键词】 ,,,
【英文关键词】 Quantity C Principle of P Legal Document C Judicial Review
【文章编码】 10)03-087-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 3
【页码】 54
北京市自1993年起对出租车进行数量管制,据相关文件以及特许方式的分析,数量管制的措施是不合法的,也不符合比例原则。然而,有关数量管制的不合法文件却未得到有效清理,且我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除于司法审查的范围之外,使得交管局在处理申请出租车经营许可时,其管制行为依然有“法”可依,即便该管制行为严重限制了公民的经济自由。鉴此,应该尽快制定和修改相关法律、法规,逐步放开数量管制,对出租车行业实行严格的资质准入,以实现出租车行业的发展。
【英文摘要】
Via the analysis of related documents and the franchise mode, the taxi quantity control, whichbegan in 1993 in Beijing, is found neither legal nor fit in with the principle of proportionality in administrativelaw. Nevertheless, such illegal quantity control related documents are not cleared up. Meanwhile, the ChineseAdministrative Procedure Law exclude abstract administrative act from judicial review, which makes itlegal for the Traffic Management Bureau to deal with the franchise applications, although which badlyrestrain citizens' economic freedom. Consequently, related law and regulations should be made or modifiedimmediately and the quantity control should be taken the place by strict qualification admittance system stepby step to accomplish the healthy development of the taxi industry.
【全文】【】 &&&&
一、北京市出租车数量管制的发展历史
所谓出租车数量管制,是指政府对出租车需求量进行估算,按照估算量投放,不得超出。[1]通过对北京市出租车行业数量管制的历史考察,北京出租车行业的发展历程主要可分为三个阶段:
1.出租车数量短缺时期—1992年以前。1992年前,政府担心非公有制企业大量涌现可能挤占国营出租车企业的市场,出租车业一直排斥私人投资。另外,即使是公家单位,申办出租车企业也是十分困难的,在这种严格控制之下,出租车数量短缺。[2]当时社会上有“乘车难,乘出租车更难”的说法。[3]
2.出租车的大发展—年。为了切实解决北京居民乘出租车难的问题,在大政策的鼓励之下,北京市政府终于确定了“符合条件就批,将企业推向市场,优胜劣汰”的发展方针,并向出租车企业提供优惠政策。在宽松政策的鼓舞下,出租车的数量迅猛增长,“截止到1993年5月底,北京出租车公司已达1 085家,比1991年的302家增加了2. 6倍,运营车辆达4. 9万辆,比1991年的1.62万辆增加了2倍。出租车业的大发展,一举解决了北京市长期存在的‘租车难’问题。”[4]
3.大发展的终结:出租车数量管制—1993年至今。然而,好景不长,大发展的热潮最终还是给政府带来了“不适”的感觉,原因是政府发觉:“由于政府不限制车型,微型面包车(面的)数量剧增,大大压缩了小客车(例如夏利出租车)的市场,小客车经营状况不佳,企业之间竞争过于激烈,为争夺司机竞相降低司机单车承包定额,企业经营面临亏损;司机反映‘活难干,钱难挣’个人收入下降;行业内部纠纷增多。而引发上述不良后果的罪魁祸首被认为是出租车总量增长过猛,导致市场供过于求,引起无序竞争。”[5]
政府解决问题的第一反应就是:立即停办出租车企业。“ 1993年3月,北京市出租汽车管理局决定停止批准新企业。随后,北京市出租汽车管理局先后3次召开行业会议,向已经取得批准书或营业执照、尚未购车的单位反复讲解市场形势,劝其放弃设立出租车企业的打算。1994年4月,北京市出租汽车管理局发出正式文件,宣布:(1)继续贯彻不批准方针,1994年不审批新的出租汽车企业和个体经营者;(2)凡1993年3月以前取得营业执照但尚未开业的企业,根据有关规定视为歇业,北京市出租汽车管理局不再承认其经营资格;(3)截止1994年4月底,企业尚未投入运营的新增车辆,一律暂停投入运营,暂不予办理营运手续。”[6]出租车经营指标限量管制的政策正式诞生了,而且是一种最严格的限量管制。2000年9月,《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件,对出租车企业的资产重组提出了明确要求:“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右,出租车企业控制在200家左右。”[7]据日北京市出租汽车管理局负责人的介绍,北京市共有出租汽车企业277家,运营车辆6.66万辆。[8]可见,运营中正规出租车的数量受到严格的控制。
然而,伴随着数量管制,出租车行业出现了一系列问题,北京市的黑车数量比正规车辆还多;在出租车行业垄断政策下,出租车特许经营牌照变成了摇钱树,有些城市一张出租车营运证少则十几万元,多则一百几十万元,而这些成本也将最终转移至消费者身上;同时,数量管制为出租车公司盘剥出租车司机创造了条件,公司可以依靠出租车经营牌照垄断而获取暴利(高额份钱), 2008年11月,重庆、海南、甘肃相继曝出出租车司机集体罢运事件无疑是数量管制这一根源引发的社会性矛盾。因此,出租车数量管制的合法性成了值得深入思考的问题。
二、出租车数量管制的合法性分析
从北京市出租车数量的发展历史可以看出,至今为止,出租车数量受到严格控制。以下将从数量管制所依据的文件、特许经营牌照发放的合法性以及行政法的比例原则对管制行为的合法性进行分析。
(一)管制文件的合法性分析
自《》实施以来,到北京市运输管理局递交出租车经营申请的司机为数众多,但“北京市运输管理局均正式下达《不予批准决定书》,对司机的申请不予批准。理由是:依据《》编制的《北京市“十五”时期交通行业发展规划》规定,本市出租汽车实行总量控制。现出租汽车总量已达控制目标,不再投放新的运力。因此,对从事出租汽车经营的申请不予受理。”[9]
自1993年以来,中央和地方相继出台了行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章和一些其他规范性文件,对出租车数量进行规制,现将北京市实施出租车数量管制的法律依据列出。
表1:北京市实施出租车数量管制的文件依据
┌──────────┬────┬──────┬─────┬─────────────────────┐
│文件 │出台时间│出台部门 │性质 │内容 │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《关于1994年控制 │1994年 │北京市出租 │规范性文件│(1)继续贯彻不批准方针,1994年不审批新 │
│出租汽车总量增加 │ │汽车管理局 │ │的出租汽车企业和个体经营者;(2)凡1993 │
│的通知》[10] │ │ │ │年3月以前取得营业执照但尚未开业的企业, │
│ │ │ │ │根据有关规定视为歇业,北京市出租汽车管理 │
│ │ │ │ │局不再承认其经营资格。(3)截止1994年4 │
│ │ │ │ │月底,企业尚未投入运营的新增车辆,一律暂 │
│ │ │ │ │停投入运营,暂不予办理营运手续。 │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《城市出租汽车管理 │1998年 │建设部、公安│部门规章 │第4条:“出租汽车的发展规划和计划,由城市 │
│办法》[11] │ │部联合发布 │ │建设行政主管部门会同有关部门编制,纳入城市│
│ │ │ │ │总体规划,报当地人民政府批准后实施”。 │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《北京市出租汽车管 │2002年 │北京市人民 │地方性法规│第5条:“市交通行政主管部门应当根据北京 │
│理条例》[12] │ │政府 │ │城市总体规划的要求,编制本市出租汽车发展 │
│ │ │ │ │规划和年度发展计划,并报市人民政府批准后 │
│ │ │ │ │实施。” │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《北京市十五”时 │2002年 │北京市交通 │规范性文件│北京市出租汽车实行总量控制。现出租汽车 │
│期交通行业发展规 │ │委员会 │ │总量已达到控制目标,不再投放新的运力。 │
│划》[13] │ │ │ │ │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《北京市城市基 │2005年 │北京市人民 │地方政府 │第3条:“本市城市基础设施实施特许经营 │
│础设施特许经营 │ │政府 │规章 │的,适用本条例。下列城市基础设施项目可以 │
│条例》[14] │ │ │ │实施特许经营:(一)供水、供气、供热; │
│ │ │ │ │(二)污水和固体废物处理;(三)城市轨 │
│ │ │ │ │道交通和其他公共交通;(四)市人民政府 │
│ │ │ │ │确定的其他城市基础设施。” │
├──────────┼────┼──────┼─────┼─────────────────────┤
│《北京人民政府关于 │2006年 │北京市人民 │规范性文件│“出租汽车特许经营者与市运输管理部门签订特│
│加强出租汽车行业管理│ │政府 │ │许经营协议,并按协议确定的车辆数量、期限和│
│的意见》[15] │ │ │ │服务承诺开展经营活动。” │
└──────────┴────┴──────┴─────┴─────────────────────┘
分析表1可知,1994年北京市出租汽车管理局颁布的《关于1994年控制出租汽车总量增加的通知》标志着北京市出租车经营指标的严格的限量管制政策正式诞生。1998年建设部和公安部联合发布的《》确认了中国出租车行业的政府管制原则和方式,即确立了城市出租车行业实施租价管制和总量控制的格局。2002年北京市人大颁布实施的《》以地方性法规的形式确认了北京市出租车行业的政府管制原则和方式,即确立了北京市出租车行业实施租价管制和总量控制的格局。而日北京市人民政府颁布的《》意味着在《》颁布后,北京市政府用规范性文件的形式正式地用特许经营的方式来实现数量管制。然而,对出租车行业进行数量管制即特别许可是否合法,以下进行分析论证。
行政许可分为普通许可和特别许可。前者指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动的行为,在性质上属于羁束行政行为,原则上只要相对人的申请符合法定条件即应准许,并且一般没有数额限制。在特许中,当事人权利的获取,是政府选择的结果,属于自由载量行政行为,且一般有数额限制。[16]我国《》并未界定普通许可和特别许可,但该法第条第2项:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项。”以及第53条:“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”从这两条关于实体和特别实施程序的有关规定看,实际上对普通许可和特别许可是有区分的,并进行了不同的规范。
《》第条第2项规定了特别许可的条件和范围,即有限自然资源开发利用、公共资源配置及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需赋予特定权利的事项。出租车牌照不属于此。首先,出租车牌照不是自然资源,不存在有限自然资源开发利用的特许问题。其次,出租车经营权不是公共资源,它是一种劳动权或者说服务权,《》第条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”只要符合经政府认定的从事某种经营活动的资质条件即可从事此项劳动。政府特许的对象是公共资源,而不是出租车牌照这一经营权。城市道路虽属公共资源,但出租车占用的城市交通路线并不属于“公共资源的配置”,它所占用的路线并不像公共汽车道路那样需要政府进行配置。公共客运运输是定好了路线、站点、班次,始终沿同样路线,按一定的时间运营,它需要政府进行配置,才能保证在城市的各个角落都有路线和车辆,以此保证人民日常生活。而出租车可在任何道路之上行使,不定路线、站点和班次,其占用的公共道路是出租车司机根据市场需要决定的,并不需要政府配置。退一步说,出租车在道路上的运行方式类似于私家车,政府没有对私家车牌照进行控制,也没有必要对出租车进行数量管制。最后,出租车行业不属于直接关系公共利益的特定行业。进行特别许可的行业需满足“鉴于自然垄断的客观原因,客观上存在范围和数量的限制”[
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谁给几个出租车手台频率
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