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我国行政诉讼与行政复议的衔接模式与完善
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　　　　行政诉讼与行政复议都是我国对受到行政公权力侵害的公民、法人或者其他组织合法权益进行法律救济的制度。行政诉讼与行政复议衔接模式设计的科学、合理，既有利于维护行政机关的执法权威，又有利于对公民、法人或者其他组织受到行政公权力侵害的合法权益予以救济，同时也有利于减少公民、法人或者其他组织的诉累，提高人民法院的司法权威。日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《》（以下简称修正案决定），经修改的行政诉讼法将于日实施。其实施后，会使现行的行政诉讼与行政复议衔接模式有所改善。但是，我国的行政诉讼与行政复议衔接模式由法律、法规规定，而我国法律、法规对申请行政复议与提起行政诉讼的有关规定不尽一致，因此，行政诉讼与行政复议的衔接模式仍然存在一些问题。本文在对其进行梳理、分析的基础上，提出了若干完善途径，以求对我国法治体系的完善有所裨益。　　一、我国行政诉讼与行政复议衔接模式概览　　从我国有关的法律、法规规定和行政复议与行政诉讼的实践来看，目前我国的行政诉讼与行政复议衔接模式，主要有以下几种：　　（一）复议前置型　　复议前置，即公民、法人或者其他组织对行政主体作出的行政行为不服，依法在向人民法院提起行政诉讼之前，应当先向行政复议机关申请复议。对行政复议机关作出的复议决定仍不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。这种模式下，不经行政复议不得提起行政诉讼。耽误了行政复议申请期限，亦即意味着丧失了行政诉权。　　目前我国行政复议前置模式涉及的行政争议一般有三类：一是政策性较强的，如限制或者禁止垄断的行政争议；二是专业性较强的，如涉税征缴的行政争议；三是涉及权益比较重大的，如自然资源权属确权行政争议等。行政复议前置，必须由法律、法规明确规定。法律如：海关法第六十四条、税收征收管理法第八十八条、反垄断法第五十三条、行政复议法第三十条等。法规如：国务院《》第条等。需要说明的是：在法律、法规规定中，虽然有的法条对这种模式采用的是“可以……可以……”的表述方式，但其含义仍是“复议必须前置”之意。如上述国务院《》第条中的表述，即是行政复议前置的规定。　　“前置”这一概念本身表明，复议前置并非意味着行政复议决定为终局决定，但是根据我国行政复议法的规定，复议前置且终局的情况是存在的。只要满足了法律规定的有关条件，公民、法人或者其他组织对前置的行政复议决定不服，即不得再提起行政诉讼，如行政复议法第三十条第二款的规定。这是我国行政诉讼与行政复议衔接关系中最为特殊的一种情况。在这种情况下，决定行政复议决定成为终局决定的条件有三个：行政争议性质、复议主体因素和复议决定依据，即行政争议是自然权属确权行政争议、行政复议机关是省级人民政府、行政复议决定的依据是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定。　　（二）自由选择型　　自由选择型又可分为非终局性自由选择型和终局性自由选择型。　　1．非终局性自由选择型　　非终局性自由选择，即公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服，既可以选择经申请行政复议再向人民法院提起行政诉讼，也可以选择直接向人民法院提起行政诉讼。这种模式下，公民、法人或者其他组织如果选择申请行政复议，行政复议机关作出的复议决定不是终局的，当事人对该复议决定不服，仍然可以提起行政诉讼。如果公民、法人或者其他组织同时既提起了行政诉讼，又申请了行政复议，则由先受理的机关管辖；同时受理的，则由公民、法人或者其他组织再作一次选择。对于行政复议机关已经受理的案件，在法定复议期限内不得提起行政诉讼；对于人民法院已经受理的行政案件，当事人不得再申请行政复议。行政相对人为多人时，如果既有选择申请行政复议的，也有选择提起行政诉讼的，全案应由最先受理的机关管辖。　　修正案决定第二十四条，即修改后的行政诉讼法第四十四条，是我国有关行政诉讼与行政复议衔接关系最为直接的法律规定，该条规定确立了“公民、法人或者其他组织自由选择是行政诉讼与行政复议关系的一般原则，行政复议前置是行政诉讼和行政复议关系的例外”的模式。凡是既属于行政复议受案范围又属于行政诉讼受案范围的行政行为，但不属于行政复议前置的，均可认为属于非终局性自由选择型。我国法律、法规大多规定了这种模式，如水污染防治法第八十四条、治安管理处罚法第一百零二条规定等。　　这里有两点需要说明：第一，我国有些法律、法规对可以提起行政诉讼作出了明
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复议前置之行政行为起诉对象的确定
发布日期：&&& 文章来源：互联网
日的行政&执行版刊登了陈建伟同志撰写的《行政复议前置下诉讼对象之确立》一文，作者就此提出了自己的不同观点。 复议前置又称&穷尽行政救济&，是指依照法律、法规的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，必须先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。即在复议前置的情形下，当事人未经复议不能直接向人民法院提起行政诉讼。 当事人在对复议前置的行政行为提起行政诉讼时应当如何确定起诉对象是个比较复杂的问题，在理论界和实务界均有较大的争议。主要有以下四种不同观点： 一是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定的，应当以该不予受理决定为对象提起行政诉讼；复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以复议机关不履行复议的法定职责为由提起行政诉讼。 二是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定或者复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以原行政行为为对象提起行政诉讼。 三是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定或者复议机关在法定期限内不作出复议决定的，当事人可以选择不予受理决定、不履行法定职责或者原行政行为之中的任意一个提起行政诉讼，即当事人对起诉对象具有选择权。 四是在复议前置情形下，以司法审查对象是否涉及被诉行政行为的合理性问题为标准，确定不同的起诉对象。如果审查对象仅涉及被诉行政行为的合法性问题，不涉及合理性问题时，可以由当事人在原行政行为和复议行为之间自主选择起诉对象；如果审查对象既涉及被诉行政行为的合法性问题又涉及合理性问题时，应当指导当事人选择复议行为作为起诉对象。 笔者认为，对复议前置的行政行为提起行政诉讼时如何确定起诉对象的问题，应当区分以下三种情况： 一是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定的，应当以该不予受理决定为对象提起行政诉讼，而不能以原行政行为为对象提起行政诉讼。 主要依据和理由是：行政诉讼法第三十七条第二款规定：&法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。&这里的&法律、法规的规定&主要体现为行政复议法第三十条第一款、税收征收管理法第八十八条第一款、工伤保险条例第五十三条等规定。法律、法规之所以将自然资源确权类行政行为以及专业性强、技术性强的行政行为纳入复议前置的范围，主要是为了充分发挥行政机关专业知识和管理经验的优势，充分利用行政机关内部监督机制，方便高效地化解行政争议，降低当事人的诉讼成本，节约人民法院的审判资源。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第三十三条第二款规定：&复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理&。行政复议法第十九条也规定：&法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。&& 虽然《若干解释》和行政复议法的规定均未能明确当事人的起诉对象，但从设立复议前置制度的立法本意来看，复议前置作为特殊类型行政行为进入行政诉讼的必经程序，不仅具有程序意义，而且具有实体意义。那种只要当事人提出复议申请，就认为满足了程序意义的要求，无论是否经过复议机关的实体处理，都视为已经经过复议程序的观点，是对复议前置制度实体意义的忽视，也是对复议前置制度的片面理解。因为在复议前置情形下，当事人对行政行为所享有的复议申请权是其享有起诉权的前提和基础，当复议机关作出不予受理决定时，只是复议机关依据行政复议法第十七条的规定，对当事人提出的复议申请是否符合受理的规定作出的一种程序性处理意见，复议机关并未对当事人提出的复议事项进行实体审查，这时当事人以原行政行为为对象提起诉讼不符合前述相关法律的规定。如果当事人无正当理由超过法定期限申请复议，那么当事人在丧失了复议申请权的同时，也将丧失对该复议前置行政行为的起诉权。 二是在复议前置情形下，当事人提出复议申请后，复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以复议机关不履行复议的法定职责为由提起行政诉讼，也不能以原行政行为为对象提起行政诉讼。& 主要理由是：复议机关逾期不作出复议决定，是复议机关不履行法定职责的典型表现。既然行政诉讼法和行政复议法都规定了复议前置程序，那么复议机关对特殊类型的行政行为就负有先行复议的法定职责，只要当事人的复议申请符合受理条件，复议机关就必须依法作出复议决定，行使法律、法规赋予的监督职责。 如果复议机关未能依法履行法定职责，当事人可以以复议机关不履行法定职责为由向人民法院提起行政诉讼，由人民法院依法责令复议机关履行其法定职责，但不能视为复议机关维持了原行政行为，不能视为已经经过了复议程序，更不能以此种情况下对当事人产生实际影响的是原行政行为为由，引导其以原行政行为为对象提起行政诉讼，否则无异于变相支持复议机关不履行法定职责，复议前置制度必将丧失其存在的意义。 三是在复议前置情形下，当事人提出复议申请后，复议机关在法定期限内作出复议决定的，又可划分为两种情况：复议决定维持原行政行为的，当事人应当以原行政行为为起诉对象；复议决定改变原行政行为的，当事人应当以复议决定为起诉对象。& 主要依据和理由是：行政诉讼法第二十五条第二款规定：&经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。&由该条款关于确定适格被告的规定不难得出上述关于确定起诉对象的结论。 虽然行政诉讼法第五条只规定了合法性审查原则，没有明确规定合理性审查原则，但并不能因此而得出行政审判不涉及被诉行政行为合理性审查的结论，更不能认为如果涉及被诉行政行为合理性审查时，人民法院在审查范围上即存在障碍，当事人只有以复议决定为起诉对象才能更有利于保护其合法权益。 首先，行政诉讼法第二十五条第二款对经复议的案件如何确定起诉对象已有明确规定，在复议前置情形下，对该条款的规定仍应适用。以被诉行政行为是否涉及合理性问题为标准确定起诉对象明显与该条款的规定相违背。 其次，随着行政诉讼的不断发展，作为合理性审查的基本标准的信赖利益保护原则、比例原则及正当程序原则已经越来越多地应用到行政审判实践中来，形成了以合法性审查为主、合理性审查为辅的行政诉讼审查原则，不存在当事人以原行政行为为起诉对象就不能有效地保护其合法权益的问题。
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