融资模式_百度知道还没有账号
邮箱登录用户名或密码错误
用第三方帐号直接登录
阅读并同意
您可以选择以下第三方帐号直接登录工程建设网，一分钟完成注册
我要投稿(工作时间：9:00-17:00)
投稿邮箱：
联 系 人：靳明伟
联系***：010-
在线咨询：
中国式PPP的10个关键问题
发布日期：来源：网络来源编辑：
　　1、什么是PPP?
是英文Public-Private-Partnership的简称，英文直译的意思是公私合作(合营)伙伴关系。国际上，PPP一般被理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品(服务)的各种形式(包括BOT、BT以及相应的各种演变形式)的统称(具体公共产品类型和合作形式见下文)。
　　2、PPP与BOT有何区别?
和BOT都是项目融资(ProjectFinance)里面的概念。项目融资作为一个专用术语，不是通常理解的&为项目进行融资&，而是&以项目进行融资&的意思。业内通用的标准是：项目融资应是无追索权(Non-recourse)或者有限追索权(LimitedRecourse)的，意即：将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离，以项目收益作为偿债来源，以项目公司资产和收益作为担保，项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外，对项目的债务偿还不承担责任或者仅承担有限责任。
　　PPP是从项目融资的合作方的角度来进行定义的，更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)提供所需的融资和运营问题，引入私营资本参与合作。
是英文Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的简称，是从项目运作流程任务***的角度进行定义的。目前，项目建设和项目融资领域常用的概念：BOT、BOO(建造-拥有-经营)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BT(建造-移交)、TOT(转让-经营-转让)、
ROT(改造-经营-移交)、OM(运行-维护)、DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)乃至EPC(设计-采购-施工)。虽然部分概念分属欧美不同语境，但都是按照项目运作流程任务***的角度来区分的。
　　因此，BOT、ROT等都仅属于PPP范畴下政府与私营企业的具体合作形式。
　　从另一个角度而言，BOT等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题，政府最终想获取的是项目所有权，比如国内上世纪90年代的以广东沙角B厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例;而PPP项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素，比如财政部76号文中就提出&积极借鉴物有所值(ValueforMoney，VFM)评价&来评估PPP项目。
　　3、PPP与特许经营有何区别?
　　特许经营分两大类，政府特许经营(Concession)和商业特许经营(Franchise)，项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营。私营企业参与公共产品(服务)的提供，通常是需要政府的授权的。《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》(日稿)中，特许经营是指&各级人民政府依法选择中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。&
　　政府特许经营项目的要点是私营企业从事提供公共产品(服务)必须是获得的政府授权。PPP的本质是政府向社会购买公共产品(服务)，一般可以分为：服务外包(比如：垃圾清运服务)、特许经营(比如：污水处理项目)、私有化(比如：燃煤发电项目)三种类型，并非所有PPP项目都必须获得政府授权。
　　4、国内目前力推的PPP模式与国际上的PPP模式有何区别?
　　国际上，PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品(服务)，分为服务外包、特许经营、私有化三类。
　　由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本，因此，PPP在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品(服务)，合作对象不仅限于私营企业。笔者认为，目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑：(1)政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长;(2)以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府监管;(3)鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争机会;(4)解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。
　　而近期出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确：&鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。&
　　从43号文来看，中国政府所力推的PPP项目限定为如下模式：政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必须共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目，政府承担合理定价、财政补贴等相关责任，政府不承担项目的偿债责任。该文中PPP模式的要点有：(1)设立项目公司(股权模式);(2)特许经营;(3)政府不承担债务。
　　5、PPP属于政府采购吗?
　　《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：&本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。&
　　《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(日稿)中规定：&政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。&&政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。&
　　从付费模式来看，PPP项目可以分为三类：(1)使用者付费项目;(2)使用者付费加一定政府补贴的项目;(3)政府付费项目。
　　虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定：&地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。&但76号文仅是财政部的规范性文件，效力等级过低;依据法律规定，只有前述第(2)、(3)类项目才适用政府采购法，属于严格意义上的政府采购。
　　在《政府采购法》未作修改，或者《基础设施和公用事业特许经营法》的专门立法中未做明确前，国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务，而不属于法律意义上的政府采购。
　　6、PPP与混合所有制改革有何关系?
　　***十八届三中全会通过的《***中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：&国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。&因此，政府与民营资本共同出资设立项目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革对国内PPP项目合作的快速发展有一定的推动作用;PPP项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合所有制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也提供很好的借鉴。
　　7、PPP是否必须要采用招标形式?
　　《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定：&应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。&公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢?***是否定的。
　　《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：&在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。&因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。
　　对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定：&政府采购采用以下方式：(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;
(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。&第二十七条规定：&采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。&只要&设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准&也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。
　　财政部76号文规定：&地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。&日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。
　　在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择
PPP项目合作伙伴。根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外)，对招标人编制招标文件水平要求较高;此外，在按照评标办法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足《招标投标法》的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。
　　8、哪些类型的项目适合采用PPP模式?
　　适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目)
和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域。
　　9、PPP项目有哪些主要的投资、建设和收益模式?
　　广义的PPP包括政府长期向社会购买服务，比如由企业向政府提供公用事业的一些特殊服务项目，比如：公路收费、抄表、垃圾收运等服务项目。狭义的PPP是基于基础设施、公用事业或者社会事业项目。
　　①投资模式
　　从项目投资主体而言，可以分为(1)政府投资、(2)企业(项目公司)投资和(3)混合投资(部分资产政府投资和部分资产企业投资)三大类型。
　　对政府投资项目而言，由政府或者政府控制的企业拥有项目资产并承担项目风险，社会资本可以通过租赁资产或者委托运营(OM)模式参与项目运作，为社会提供公共产品(服务)。此类项目暂不属于我国政府力推的PPP项目范畴。
　　企业投资项目是指社会资本独自或者与政府共同成立项目公司，由该项目公司拥有项目资产并承担项目风险。此种模式下，社会资本可以在项目建设初期通过设立项目公司模式参与项目合作，也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有项目公司股权而参与项目合作。
　　对一些大型项目，单纯靠项目收益无法弥补项目投资运营成本的，为降低项目公司投资成本，满足项目经济可行性要求，则采用部分项目资产由政府投资建设，其余项目资产由项目公司投资建设，最后整体项目资产移交项目公司运营的模式来开展项目合作。比如，北京地铁4号线就是典型的混合投资项目。微信公众号PPP项目争端解决持续关注PPP项目热点问题。
　　就社会资本投资介入项目运作的不同时期而言，项目投资模式还可以分为：参与项目初始投资建造(比如BOT、BOO)、项目建成后受让运营(比如TOT)、对项目升级改造进行投资后运营(ROT)等不同类型。
　　②建设管理模式
　　项目建设管理模式按照业主介入的深入以及项目任务包的划分一般有：业主自行管理、委托进行项目管理(PM)、EPC总承包、DB(设计-施工总包)、工程总承包项目等类型。项目建设所涉的工程、设备和服务的采购应按照《招标投标法》的规定履行招标程序。
　　③收益(付费)模式
　　PPP项目可以分为经营性项目和非经营性项目,前者是项目的使用者付费,后者是政府付费。还有一种是介于两者之间,可称为准经营性项目,使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本,政府还要给予一定的补贴。
　　10、国内PPP项目应特别注意哪几个问题?
　　PPP项目应注意的要点很多，本文仅对笔者认为非常重要，但一般文献中较少提及的几个问题做简要阐述。
　　①重视公共利益的保障
　　在政府采购服务的过程中，由于政府不是最终用户，政府天然地有降低采购成本的冲动，而企业天然趋利，极有可能出现的情况是：在政府缺乏监管或价格定价不合理的前提下，企业通过降低服务质量或者减少必须的公共利益投入(比如污染控制、员工安全健康保障)来增加收益。这也是国际上早期的PPP项目要求政府在项目公司中占有股份的原因。
　　为了保障公共利益，我们建议政府：(1)设立合理的风险承担机制，政府和企业共担风险，企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险;(2)理顺合作关系，实现利益共享，避免暴利和亏损，保障项目高效、稳定运营;(3)加强对项目的控制和监管，建议在项目公司设立由政府委派的董事和监事(社会资本单独投资的可以设立外部董事)，项目公司完善项目定期监管制度;(4)建立项目信息公开制度，利用社会力量加强对项目的监督。
　　②理清项目前期工作界面
　　在新建项目中应清晰梳理项目前期工作的界面，政府应承担项目前期工作的主要风险。为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：(1)项目选址是否与城市规划相符;
(2)项目是否满足环保要求;(3)项目用地取得是否存在障碍;(4)项目建设是否存在潜在社会风险。
　　③项目收益保障
　　政府要想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。主要应考虑以下方面：(1)项目收益来源的可靠性，对使用者付费而言，应合理测算产品
(服务)的使用量、确立合理的定价/调价和政府补偿机制;(2)采用政府付费模式或者政府补贴的，应确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》纳入政府预算;(3)合理设立项目规模，防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品(服务)定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形。
【相关阅读】
&|&&|&&|&&|&&|&&|&
《施工企业管理》杂志社
地址：北京市西城区阜外大街22号外经贸大厦6层东区邮编：100037***：010-传真：010-E-mail：.cn
京ICP备号-1& Copyright (C)
保留所有权利还没有账号
邮箱登录用户名或密码错误
用第三方帐号直接登录
阅读并同意
您可以选择以下第三方帐号直接登录工程建设网，一分钟完成注册
我要投稿(工作时间：9:00-17:00)
投稿邮箱：
联 系 人：靳明伟
联系***：010-
在线咨询：
PPP融资困局及解决之道
发布日期：来源：网络来源编辑：
　　文/张继峰
　　当前，PPP如火如荼，财政部入库项目已超过10万亿，加之省市级PPP项目库入库项目，规模预计至少30万亿以上。与政府的&热情&形成鲜明对比的是，民间对PPP的态度&冷淡&，民营资本参与PPP项目屈指可数(数量可能不少，但总金额占比很少);即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣，到目前为止，PPP项目落地率(签约率)也不足5%(目前签约率仅为4.8%)。究其原因，PPP融资难是不争的事实，但融资难只是表象，深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、(国有)工程资本和金融资本对PPP项目融资(投资)的困局及其原因，探讨相应的解决之道。
　　一、民营资本的投融资困局
　　民营资本参与PPP项目的顾虑和困局，很多文章已经分析的很全面了。例如管清友教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》，总结了十大障碍，包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难，等等。这些问题部分是
PPP全局性和共性的，无论民企还是国企都面临;有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点&&投融资角度讲，民营资本参与PPP的困局，主要有：
　　一是融资困难，融资成本高。相较于国有企业，民营企业融资更为困难，融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势，金融机构为国有企业融资，不会有&终极风险&的顾虑，即使国企违约或破产，一般也会有其他方式补偿或化解;而为民营企业融资则不同。融资难，融资成本高，已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。
　　二是投资回报率限制。相较于国有企业，民营企业更看重投资回报率，原因是民营企业融资成本高，使得其投资回报率必须高于国有企业，才能取得相当的投资利润;此外，民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险，以期获得更高的回报。
　　三是资产流动性差，民营资本担心被&套牢&。PPP项目多为基础设施建设项目，期限长，经营现金流少，资产难以证券化，流动性差，因此，民营企业投入后难以退出或变现，担心巨额投入被&套牢&。
　　四是法律权益保障不足。众所周知，当前PPP法律制度建设不足，现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别，位阶都很低，这些文件如与公司法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候，都得让位，这对社会资本权益的保障非常不利;另一方面，没有上位法对社会资本的权益保护，民营资本顾虑重重：如果政府方违约，民营资本权益没有法律对其提供保障，能够借助的救济渠道也十分有限(尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼)，且立案难、执行难，也使得救济效果不能被民营资本所期待。
　　二、工程资本的投融资困局
　　当前参与PPP项目的社会资本，多为工程资本，即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的，是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润，其与国家期望的真正的社会资本有一定差异：国家推行PPP的初衷，是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上，通过公共设施供给侧结构性改革，既解决政府投资方面的资金压力，控制地方政府债务扩张，又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势，还为民间社会资本找到稳定投资的&出口&。社会资本的责任不仅是&B&
&&建设，更主要的是&O&&&经营和管理。但如前所述，由于民营资本参与PPP的众多顾虑，目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业，而这些工程资本的优势主要在&B&，目的是赚取施工利润，对&O&兴趣索然。
　　国有工程资本，主要是各类大型施工企业，例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶，等等。国有工程资本多为已上市的大型集团公司，即便没有上市，由于其规模和国有背景，财务管理制度也较为严格。因此，工程资本参与PPP项目的投融资困局，与民营资本不同，主要有：
　　一是项目建设资金不能全部由自身出资(规模很小的项目或BOT项目除外)。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的，为实现资本效益最大化，必须将有限的资金投入到更多的项目中，因此项目主要资金来源必须通过融资。
　　二是工程资本不能自己融资建PPP项目(即不能作为融资主体，BOT项目除外)。原因同上，同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以项目公司为融资主体。
　　三是工程资本不能控股项目公司。因为如果工程资本控股项目公司，则要对项目公司并表处理，项目公司融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。
　　四是工程资本不能为项目公司提供担保。因为如果为项目公司担保，则增加了工程资本自身的或有负债，终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是上市公司或其子、孙公司，财务审计严格，其或有负债不能无限扩张。
　　三、金融资本的投融资困局
　　金融资本，在官方的PPP政策制度中鲜有提及，实际就是指参与PPP项目的金融机构，也即为社会资本或PPP项目SPV公司提供资金的&金主&。对于政府和社会资本来讲，金融资本就是他们的融资对象，对他们来讲就是融资;而对金融资本来讲，其参与PPP项目表现为投资，包括股权投资和债权投资。
　　金融资本以银行、保险、证券、信托、产业基金(私募基金)、融资租赁等金融机构为主为主。金融资本参与PPP项目的投融资困局，主要有：
　　一是金融资本只想做债权投资。金融资本只想做债权融资，有主观和客观两方面原因。主观原因是，PPP项目投资金额大，期限长，收益率低，且多数项目为市政、民生类项目，未来难以通过资本市场实现退出，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报，因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在&资产荒&的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种安全的&猎物&;客观原因是，由于PPP项目融资规模大，成本控制严格，目前有竞争优势的资金主要来源于拥有&低价资金&优势的银行和保险;而又由于我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身只能做债权投资，不能做真正的股权投资，不能投资实体(保险资金可有限投资股权和实体)，尽管可以通过信托、基金、资管计划投资项目公司股权，但他们作为财务投资人不希望控制或接管项目公司，因为即便接管了项目公司，处置了资产，也只能收回融资本息及罚金等基本收入，没有超额收入，因此银行、保险等金融机构的真实目的，还是通过&明股实债&的方式进行债权投资。
　　二是金融资本债权投资需要增信。由于金融资本只做债权投资，则需要融资主体的实力和信用符合金融机构的要求;而目前多数PPP项目融资主体为项目公司(SPV)本身，项目公司刚刚成立，没有实力和信用可供参考，因此金融资本需要由其他主体为项目公司增信。通常的增信主体为项目公司的股东方或关联公司。
　　在这里，我们想重点强调一个实务界经常容易混淆的问题：担保和增信。
　　按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。在金融领域，一般涉及的担保方式为保证、抵押、质押三类。
　　增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级(包括主体评级和债项评级)，广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、可行性缺口补助、未来应收款账户质押(特许经营权质押)、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管，等等。
　　担保方式，属于增信措施;但增信措施，不一定是担保方式。增信措施里，有&强增信&和&弱增信&之分。&强增信&一般具备的特征是，符合法定的担保方式(五种方式之一)，且担保人担保能力强，或担保物足值且容易变现;&弱增信&则不具备或不完全具备这些特征。举例说明：某项目融资10亿，以位于一线城市繁华地段价值30亿的商业房产作为抵押，则该抵押增信措施为&强增信&，因为抵押物价值稳定且容易变现;相反，同一项目，如抵押物为某边远县城某特种工业企业机器设备，则该抵押只能是&弱增信&，原因是特种工业机器设备价值变化较大，变现较难。又如，某收费公路项目增信措施为项目公司的收费权质押，收费不足部分，由当地县政府财政(县财政上年收入仅为5亿元)出函承诺提供可行性缺口补助，除此之外没有其他增信措施。乍一看，收费公路收费权质押，县财政缺口补助，增信措施足够有效。但实际上，收费公路通行量仅为预测，并不可靠;且未来收费权质押不是法律意义上的质押，在担保法上没有法律保障(目前受法律保护的应收账款质押仅为贸易项下已经形成了的现实应收账款，并在人民银行应收账款质押登记系统进行合法登记);另一方面，由于该县财政实力较弱，且财政的承诺函不是法律意义上的保证，因此，该项目的两个增信措施均为&弱增信&。
　　由于我国对银行、保险等金融机构的监管较为成熟和严格，且由于金融机构对PPP项目的债权投资特征，使得金融机构参与PPP项目投融资时，一般需要政府或社会资本对项目融资提供&强增信&。
如前所述，工程资本一般不会为项目公司提供强增信(抵押或保证);而现行多数政策要求，政府方也一般不能为项目公司提供强增信，增信主体缺失，已成为PPP融资困境的一大主因。
　　实践中，政府和社会资本一直呼吁，以项目公司(SPV公司)收费权或特许经营权质押作为担保方式进行&有限追索&融资(仅以SPV公司本身作为融资追索主体，不向其股东方追索)，希望金融机构能够金融创新，接受这种&收费权质押的有限追索融资&。其实，不是金融机构不愿创新，&收费权质押的有限追索融资&
有两个金融机构不能接受的现实问题：一是PPP项目多为市政、民生项目，很多并无可靠、稳定、可测的现金流，即便有，能够确保覆盖融资本息的项目也凤毛麟角，因此项目公司的收益并不稳定、不可靠、不足够，金融机构无法基于这种不确定性进行融资;二是上述提到的法律上的障碍，即我国担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位，未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记，也无法变现，因此通常不能将其视为&强增信&。银行、保险等金融机构在我国金融体系中风险防控水平最高，对增信措施、担保方式有效性、覆盖率及其法律效力要求很高，不愿冒不确定的风险，因此很难完全依靠这种有限追索增信措施。(可以接受作为增信措施，但还是要提供其他&强增信&)。
　　三是金融工具期限与PPP项目期限错配。目前参与PPP项目的金融工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等)、ABS、融资租赁等。各类资管计划、基金，实质并非真正的金融工具，而是上述工具的通道。这些金融工具的期限通常为5-10年(如银行固定资产贷款一般是5-15年;银行理财一般是3-5年，最长8-10年;债券最长一般为7-10年)，最长的一般也只有15年，保险资金可以相对较长，但最长也仅为15-20年，且保险资金条件甚高，一般项目进不了保险的法眼。金融工具的期限与PPP项目动辄20、30年的运营期相比，显然不足以满足。对于经营类项目，还可以考虑在中后期发行
ABS解决前期融资到期问题，但对于非经营类项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。
　　四、PPP融资困境的解决之道
是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，解决PPP融资困境，提高PPP项目落地率，也要从供给侧入手，充分调动社会资本的积极性，发挥市场的主导和决定性作用。上述PPP融资困境，有些是深层次问题，如民营企业融资难问题，需要深化体制改革去解决;有些是近期努力可以解决的问题。此外，解决PPP融资困境要真正从市场着眼，从机制入手，而不能仅靠发个文&鼓励&&&，要了解社会资本真正的关切和困境，以政府引导、市场化参与的思路解决问题。
　　在现有形势下，PPP融资困境的解决之道包括：
　　(一)尽快出台&PPP基本法&
　　加快推进PPP立法，已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》(征求意见稿)，后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。&PPP基本法&的出台指日可待。笔者同时认为，PPP立法应站在法治的高度，将PPP法制定成一部真正的法(避免成为一部&法政策&)&&权利与义务的规范和保障，实体和程序的统一与平衡。
　　从上述PPP融资困境，笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有：
　　一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP
参与主体天然具有不对等的倾向(一方是具有公权力的政府，一方是社会资本)，天平极易向政府一方倾斜。因此，政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等，应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺，&官本位&思想还部分存在，诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为，还应有相应的违约责任，例如有人提出的&地方政府不履约上级政府强制扣款&，是否可行，可以商榷。
　　二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径，哪些可以提起民事诉讼，何种可以提起行政诉讼，什么样的情况走仲裁程序，立案的条件有哪些，应条文化并具有可操作性;另一方面应在程序法上进行合理设计(如异地管辖)，避免地方政府影响当地法院的公正性。
　　(二)重新审视政府方增信限制规定，差别化对待
　　现行多个PPP政策要求，政府方一般不能为PPP项目公司提供&非理性担保或承诺&，不能做&固定回报承诺&。政策的初衷是好的，是规范PPP融资行为，防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是，多数PPP项目投资回报方式是&政府购买服务&和&可行性缺口补助&，都是要用到政府财政的信用，纯粹的&使用者付费&且能够有效覆盖投资回报(融资本息)的项目少之又少。而前两类项目，施工企业通常不愿为项目增信，金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定，根据不同回报方式，采取差别化对待。
　　(三)大力发展各类产业基金
　　产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在&为项目提供建设资金&这一用途上，其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛，至少有四方面意义：
　　一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑，且已发挥重要作用。
　　二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境，目前通行的做法是，以资管计划或产业基金为代表的金融资本(有些基金里也包含了工程资本的少量出资)出资控股项目公司，代工程资本持股，基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。
　　三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资，有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信;另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助，使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥，可以加快推进。
　　四是可以与工程资本同股同权，为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态，近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战，是要面临项目的实质性风险(现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等)，与传统的债权模式相比，风险大了很多。但好在产业基金具有
&结构化&和&杠杆效应&两大优势，为减小同股同权的风险，在设置结构化(优先级和劣后级)的同时，减小杠杆比例(如劣后级：优先级为1:1)，最大程度地增厚银行的安全垫，减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。
　　(四)创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批
　　一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP，尤其是审批标准和安全边际，很多保险公司还在探索，大规模参与PPP项目融资还有待时日。
　　二是放宽可续期债券(永续债)的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP
项目资产，鼓励发行永续债融资。
　　三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期(即短期理财计划到期后用资金池资金归还，并同时发起同名新的计划)可以解决期限错配问题，目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行，但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。
　　上述解决之道，并不能全面解决PPP的融资困境，部分困境需通过深化体制改革去解决。但我们相信，PPP作为2013年(以国办发〔2013〕96号文为起点)才推出的新生事物(如果BOT模式不算新的PPP的话)，其尚未年满三岁，作为我国&供给侧结构性改革&的一部分，其还要长大***，还有很多路要走;在党和国家的关心呵护、社会各界的共同帮助下，PPP未来一定会茁壮成长，人生道路会越走越好。作为PPP成长的见证者和亲历者，我们也将在PPP投资、融资领域，继续贡献我们的绵薄之力!
【相关阅读】
&|&&|&&|&&|&&|&&|&
《施工企业管理》杂志社
地址：北京市西城区阜外大街22号外经贸大厦6层东区邮编：100037***：010-传真：010-E-mail：.cn
京ICP备号-1& Copyright (C)
保留所有权利