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新农村规划如何应对空心村问题_郝丽君
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新农村建设必须重视“空心村”问题
这几年，各地新农村建设的速度与规模可谓突飞猛进。但在这种繁荣与发展的背后，也存在着一种令人十分担忧的现象：不少村庄在建设过程中，新建住宅“摊大饼”式不断向四周扩张，而位于村庄中心的老村区则保留了大量的破旧建筑，且许多已经无人居住，或是只有老年人居住，形成了所谓的“空心村”现象。如何合理解决“空心村”现象，是一项重大课题，笔者无意于从宏观方面对此问题做深入探讨，而是意图从永新县石桥镇“空心村“现象”的个例挖掘中得出一些粗浅的看法，希望对科学发展观统帅新农村建设大背景下的建设开放繁荣秀美幸福新吉安有所裨益。
一、“空心村” 的现状及其危害
&&&& 石桥镇距县城10公里，属城郊结合部,全镇国土面积105平方公里，总人口2.8万人。石桥镇作为百年老镇，历史久远，乡土文化浓厚，但是各村的“空”、“旧”现象亦十分突出。走进各村，笔者发现，在村庄的周边道路旁，建起了一栋栋结构优良、装饰华丽的新房，而在村中心，却有一片片闲置的老式破旧房子。以一山村为例，原先老祠堂周边是一山村的中心，人流量大，也很热闹，但是现在多是一些破旧、闲置的老房子、空房子，有一些房子甚至已经倒塌，而现在一山村在老祠堂设置了老年活动中心，老年人经常在此来往，这势必会带来一些安全隐患。“外面象个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生”，正是目前大部分农村的真实写照。这造成了农村有限土地资源的严重浪费，影响了农村村庄落后面貌的改善，成为农村经济可持续发展的“绊脚石”。
笔者重点对白鹭村进行了调查。调查发现目前该村没人居住的空房有200余间，涉及农户132家，其中绝大多数是有两处以上住宅的农户，占82%，部分为已经在城市或其他地方买房居住的，有17%，绝户占1%。如果这没人居住的空房全部退宅还地，大约可安置农户近30户，受益人口近100人。通过调查还发现该村一类房屋约占25%，二类房屋约占50%，三类房屋约占25%。按房屋实际看，一、二类房屋都为目前正居住或适于居住的，而第三类房屋多为空房，或即使有人居住也多为老年人，这不仅给村庄安全带来隐患，同时也影响了村庄整体布局和环境的整洁。如果实施“空心村”改造工程，第三类房屋都以拆旧建新或用于建设公共设施一方面可有效缓解目前该村部分村民住房困难的尴尬局面，另一方面则可改变落后面貌，改善村庄环境。
&&&&& 二、“空心村”形成的原因初探
“空心村”的形成有其深刻的历史和社会经济发展等多方面的原因，归纳起来主要有五个方面。
&&& &1、观念守旧，随意建房。许多农民迷信 “出门冲墙，心灰意凉”、“厕所对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，尊奉“树挪死，人挪活”的古训，或听信风水先生“宅大进财，路宽出官”的胡言乱语，认为旧房是“祖宗业”，是“根基”，动不得，也不愿动，纷纷在村庄道路出口旁修房，导致东边六七家，西边八九户，村中空闲一大片。而且个别农民在对农村宅基地所有权认知上存在着私有的观念，觉得“土地是我的，怎么建我说了算”。无论庭院菜地、自留地，还是承包地，想在哪儿建就在哪儿建。用群众的话说，打地基不管高低，开门窗不论东西。&
&& &2、审批制度不健全，村镇规划不完善。前些年，一些土地执法人员、村两委会成员和上级相关部门领导不是依照《土地法》及有关法律法规要求办事，而是丧失原则，滥用职权，随意审批，致使一些有钱大户买通干部挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多建房，平民百姓请客送礼争地抢建房。由于没有做好全镇的村庄规划，使建房有很大的随意性，不少农民建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地随之不断扩大。
&&& 3、旧宅基地纠纷多，节约用地意识弱。一些农民的旧宅基地，大多是祖传下来与同族兄弟的，要翻建新房时难以统一思想，而且因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造***际关系难以相处。倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省事。同时一些人片面认为，土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。
&& &4、法规设计不完善,执行力不强。现行法规对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导，对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制，对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施。土地管理法规对农村建房用地的处罚规定是责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，并处以罚款。拆除违法建筑制止违法用地具有强大的威慑力，但真正执行起来却相当困难。现在农民盖房几天就可以封顶，土地管理部门对其违法行为下达停工通知书。等走完程序，将其移交法院强制执行，房子早已盖好了，人也住进去了，一旦拆除，便会激化矛盾。&&&
&& &5、农村集体土地的价值贬损。农村集体土地的非自由转让和土地使用上的限制，导致土地价值消散或贬损。相对于农村土地而言，城郊或镇郊的土地可转让机会更大，使用上的多样性程度更高，因而其价格远较农村土地价格高。在城郊或镇郊农民使用耕地建房而置旧屋废弃不用的机会成本较之偏远农村为高，从而理性的农民会选择拆掉旧宅并在旧宅基地上重建新房，而不是占用耕地建房，这也是城郊或镇郊农村中的“空心化”程度很低的原因所在。
三、治理“空心村”的对策与建议
“农村工作两台戏，计划生育宅基地”， 这是村干部说的最多的一句话，也说明了农村宅基地管理工作的难度。如何对“空心村”进行全面整治，让“空心村”实起来，保护现有耕地资源，是一个长期而复杂的社会工程，笔者认为，必须做好以下五个结合：
1、坚持思想工作与经济手段相结合，实行宅基地统一管理制度。
为破解土地紧张和资金紧缺两大难题，必须一方面利用各种宣传手段和工具，加大科学宣传力度，减少“风水”等思想在住宅建设中的影响；同时通过组织召开村两委会、党员大会、村民代表会议，群众座谈会，征求干部群众对“空心村”改造的意见建议来统一思想。另--方面，实行宅基地统一管理制度。即新宅基地由村集体统一规划、统一安排，所有建房户原则上必须缴纳建新拆旧保证金。农民建新房后，按建新拆旧的协议，无偿收回其旧的宅基地；统一收回的旧宅基地由村集体重新进行改造，改造后的土地收益金列为村财政收入，专款专用于耕地开发整理；对于对房前屋后的自留地以评估的价格由村集体回收，土地内有作物的，按估价赔偿。对其合法取得的地面上的旧房子经评估后，应适当给予补偿，并在其拆迁后给予兑现。这样既为整治“空心村”筹集资金，又建立起农户建房用地自我约束机制。
2、坚持严格管理和奖励扶持相结合，严格执行一户一宅制度。
对宅基地的审批坚持“符合条件，确实需要”的原则，从严掌握审批，并由有关部门颁发《土地使用证》。在不违背《宪法》、《土地法》和不增加农民负担的前提下，按照每户只能有一处标准住宅的原则，对宅基地实行“有偿使用，按宅收费，以质论价，多占多交”。然后再以补偿金的形式返还给农户，让少占的得到补偿，多占的人出钱，利用经济手段进行调节，以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。要根据村内各户现有人口及宅地情况，严格按照土地部门的规定清退多占的宅地，特别是闲置不用的旧宅地，将其作为村集体的宅地储备；对于申请新宅地的，要根据人口情况同时收回多余的旧宅基地，切实执行一户一宅制度。
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3、坚持目标考核和跟踪问效相结合，出台政策鼓励地方政府加强“空心村”整治。
目前一些地方政府虽然重视“空心村”整治工作，但关注的焦点是能腾出多少建设用地指标。从长远的资源利用看，必须及早摒弃目前在“空心村”整治中片面注重腾地的“工程性”做法，应把以“空心村”整治纳入各级党委、政府长期规划和工作目标,将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，实施目标管理考核和跟踪问效制度。
4、坚持健全规划和市场引导相结合, 推进农村集居化建设。
一是在新一轮土地利用总体规划修编中，应积极探索多种形式的村庄整治模式。充分考虑不同区域现状，结合当地地形地貌和风土人情，体现“以人为本，统筹发展”的理念，坚持集约用地要求，强化农民居住质量，注重市场引导，鼓励开发兴建农户多层住宅小区。二是大力支持推进农村集居化建设，合理引导城市化、工业化进程中的农民流向和研究农村宅基地使用权流转办法。可以将村庄的搬迁归并与集居化建设和基本农田建设、土地整理复垦相结合，将迁村并点调整出来的土地作为可机械化操作的连片高产稳产田，在进行农村集居化建设时应体现“尊重农民的集体土地所有权，保留农民的土地承包权，放开农民的土地经营权”。向农民集体颁发土地所有权证，以法律形式保障其土地权利；大力推进土地承包经营权流转，让整理成片后的土地向种植大户转移，逐渐形成“乡村企业”，让其周边的农民逐步演变成为“乡村企业”打工的“农民工”。
&& 5．坚持产业发展和加大投资相结合，建设和谐秀美幸福新农村。
&&& 提高农民的收入和社会地位，使农民能够乐业而安居，才是 “治理空心村”现象的根本。为此必须扩大农村中的就业机会，缩小城乡就业间的不平衡，改变农业弱势产业地位，才能基本解决农村劳动力流失，城市就业压力过大的局面。政府应加大农业发展的政策支持和扶植力度，弥补市场机制对弱势农业资源配置中的不足，，提高农村土地的边际生产力，增加农业生产收益，促使农民节约用地。如今，农村公共投资不足造成农村经济发展的滞后，也是促使空心村出现的原因。因此，要加大对农村公共投资的力度：①通过产业基础设施的建设、农林渔经营的现代化，达到振兴产业和增加就业的目标；②通过改善道路和其他交通设施和通信设施，确保空心村与其他地区间以及空心村内部的交通和通信的畅通；③通过改善生活环境、老龄人口的福利、完备的医疗条件以及通过振兴教育和文化，确保当地居民的生活安定和福利提高；④通过核心村落的整理和培育适度规模的村落，重新调整地区的社会结构。
我们有理由相信：“空心村”整治工作，必将惠及广大农民群众，为努力创建优美人居环境打下坚实的基础，为节约集约利用土地和全面推进新农村建设发挥积极的作用。&&&
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（第20号）关于加快我县农村“空心村”规划整治的建议
来源：县政府办
浏览量：次
：新农村建设
：联名提案
：关于加快我县农村
规划整治的建议
第一提案人
：罗永忠、刘攀、刘土山、李晓凤、李学雄
：县住建局、县国土
资源局、县规划局
，主要是指农民在新建住宅过程中，由于规划滞后、交通不便等原因，新建住宅大部分集中在村庄外围，导致村内存在大量连片或分散的闲置旧房和宅基地，占总量至少三分之一以上，人们形象地称之为
。目前，空心村大体有两种形式，一种是
，即新建住宅
式不断向四周扩张，而位于村庄中心的老村区则保留了大量的破旧建筑，大多己经无人居住；另一种是
，即老宅基地仍然零散住着农户，间隔闲置宅基地，大量土地闲置。
据调研了解，我县
个国有林场，共
个行政村都不同程度的存在
现象。据了解，农村建新房不拆旧房的比例高达
以上，在经济相对发达的一些乡镇，
，造成国土资源极大浪费。
目前，国土资源部已在全国范围内开展
示范工程，按照
农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进
的总要求，开展土地整治活动，实行
全域规划、全域设计、全域整治
。当前，如何让
实起来，保护现有耕地资源，提高土地利用率，已成为国土资源管理部门面临的新课题。对此，建议：
一是规划建设管理实现层级下移。建立健全农村建房的管理机构和队伍。乡镇规划管理站负责协同国土所做好农民建房的批前审核、批后监管和建设管理等工作，切实加强对农民建房的组织领导和监督管理，解决无序建房的问题。
二是科学分类整治
。可以分三个层次试点先行，对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊
，按照统一规划，以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，逐步形成规模，腾空的土地转为建设用地。对离城镇较远、经济基础一般的丘陵岗地
，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可复垦为耕地。对不具备归并条件、但可以填实的
，要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合，对拆迁的老宅基地经重新规划后可作为新的预留宅基地，审批给农户。对于质量较好，不影响规划的可由村收回调剂安排利用，对于已撂荒的旧村址，要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。
三是出台优惠措施，鼓励修复
。政府对旧村改造采取相应的扶持优惠政策，如发放拆迁补贴，出台集体土地的流转、出让等相关政策，减轻农民拆迁压力，提高农民拆旧建新积极性。还可结合新农村建设、灾民和移民搬迁、基础设施建设等，多方筹集资金，利用山坡、荒地等非耕地，在完成土地平整等相关基础设施建设以及统一规划设计的基础上以成本价提供农民建房，着力打造农民集中建房示范点，切实提高城镇化水平和土地集约利用水平。
四是加快制定和完善相关法规。可将农村村庄综合整治列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定发展规划目标，实施目标管理考核和跟踪制度。修订完善农村宅基地管理制度，对农民住宅占地设限，不以户均为限，而以人均为限，并为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。
五是切实加强对宅基地占用情况的动态监管。定期开展对宅基地占用情况的大清查，实行动态监测，对多占宅基地者全部收回收集体管理，对户口己经迁移他乡的要收回宅基地。加强农村宅基地权属管理，实行以证管地，对新批建农居按规定签订拆旧协议，以按规划实施旧村改造。
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