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关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见
发布时间： 16:58:40 & 浏览次数： &
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &建金管[2003]70号
各省、自治区建设厅、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团住房公积金管理委员会、住房公积金管
为规范住房公积金管理中心（以下简称管理中心）与其分支机构、业务经办网点的职责权限，根
据《住房公积金管理条例》（国务院令第350号，以下简称《条例》）、《国务院关于进一步加强住房公积
金管理的通知》（国发[2002]12号，以下简称《通知》）以及《关于完善住房公积金决策制度的意见》（建
房改[号）、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》（建房改[号，以下简称
《机构调整意见》）等有关规定，制定本指导意见。
一、基本准则
（一）管理中心是依照《条例》规定设立的直属设区城市（直辖市、省会城市以及其他设区的市、
地、州、盟）人民政府的不以营利为目的的独立事业单位，按照有关规定登记为事业单位法人，依法独
立享有民事权利和承担民事责任。
（二）管理中心根据住房公积金管理委员会（以下简称管委会）的统一决策，统一负责其管辖范围
内住房公积金的管理运作，实行统一规章制度、统一核算。
（三）管理中心设立分支机构和业务经办网点，应当符合《条例》、《通知》和《机构调整意见》等规
（四）分支机构和业务经办网点不是独立的事业法人，在管理中心授权范围内履行相应的住房公
积金管理职责。
二、管理中心的职责
（一）编制住房公积金的归集、使用计划，并组织执行，编报计划执行情况的报告；
（二）编制住房公积金的年度预决算，经设区城市财政部门审核，提交管委会审议后组织执行；
（三）委托由管委会按中国人民银行规定指定的商业银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务
和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续，与受委托银行签订委托协议，按规定支付手续费；
（四）负责住房公积金的统一核算，指导、监督分支机构的内部核算；
（五）拟订住房公积金具体管理办法，经管委会审议通过后实施；
（六）审批个人住房公积金的提取和个人住房委托贷款的发放，按照管委会审议批准的比例购买
（七）负责住房公积金的保值和归还；
（八）提出住房公积金增值收益分配方案，经设区城市财政部门审核，报管委会审议后执行；
（九）审核单位降低住房公积金缴存比例或者缓缴的申请，报管委会批准后执行；
（十）与职工、单位和受委托银行定期对账；
（十一）建立职工住房公积金个人明细账，向职工发放缴存住房公积金的有效凭证；
（十二）组织建立管理中心及其所属机构的业务管理信息系统，并与上级住房公积金行政监管部
门联网，纳入全国住房公积金监督管理信息系统；
（十三）向设区城市财政部门和管委会报送住房公积金财务报告，经管委会审议通过后定期向社
（十四）向设区城市财政部门提出住房公积金呆账核销申请，经管委会审议通过后，根据省级财
政部门的审批意见办理呆账核销，并报上级住房公积金行政监管部门备案；
（十五）承办管委会决定的其他事项。
三、建立和完善法人内部授权管理制度
（一）根据管理水平、工作业绩、风险控制能力以及业务管理工作的需要等，管理中心对分支机
构、业务经办网点实行法人内部授权管理。分支机构和业务经办网点应在授权范围内履行住房公积
金管理职责，不得超越权限。
（二）法人内部授权分为基本授权和特别授权。基本授权是指管理中心授予分支机构和业务经办
网点对其管理范围内住房公积金的基本管理权限。特别授权是指管理中心授予分支机构对其管理范
围内住房公积金基本管理权限以外的权限。
（三）基本授权包括以下事项：
1、执行、完成住房公积金的归集和使用计划；
2、记载职工住房公积金的缴存、提取、贷款等情况；
3、审核住房公积金的提取和转移；
4、受理职工个人住房委托贷款的申请，负责贷款审核和贷后管理；
5、负责住房公积金的催建和催缴；
6、办理住房公积金的对账和查询；
7、提供住房公积金政策咨询。
（四）特别授权包括以下事项：
1、在管理中心委托的商业银行开设住房公积金专用账户，或者在管理中心住房公积金账户下设
立二级账户；
2、编制并向管理中心报送分支机构住房公积金归集和使用计划、年度预决算及计划执行情况的
3、按照统一的财务和会计制度实行内部核算，对管理范围内的住房公积金管理业务进行会计处
理和成本核算，增值收益单独列账；
4、提出分支机构增值收益分配方案，报管理中心统一按规定办理审批手续后执行；
5、按规定提取风险准备金。发生呆坏账时，通过管理中心按规定程序审批后，办理呆账核销；
6、经管委会同意，承办管理中心授权的其他事项。
建设部会同有关部门调整分支机构有关政策后，将对特别授权的内容进行相应调整。
（五）管理中心对分支机构、业务经办网点授权，应按年度签订书面授权书。授权书应包括：授权
人全称和法定代表人姓名、受权人全称和主要负责人姓名、授权范围和期限、越权责任追究以及授权人认为需要明确的其他事项等内容。授权人与受权人应当在授权书上签字和盖章。
（六）管理中心实行法人内部授权管理的有关规定应经管委会审议后实施；授权书签订后报管委
会和上级住房公积金行政监管部门备案。
四、加强内部控制和监督管理
（一）管理中心根据设区城市编制管理部门核准的人员编制和业务需要，择优聘用工作人员。业
务经办网点的工作人员由管理中心委派。分支机构在核定的编制内择优聘用工作人员，办理有关录
用手续。分支机构负责人由管理中心聘任，经管委会提名，可兼任管理中心副主任。
（二）管理中心的管理费用按照有关规定实行&收支两条线&管理。业务经办网点的日常办公经费
由管理中心统一管理、拨付和核算。分支机构按年度编制管理费用预算，由管理中心汇总报设区城市
财政部门统一批复。分支机构按照批准的数额从其增值收益中通过管理中心上交财政部门，管理中
心将财政部门拨付的相应的管理费用如数拨付到分支机构的管理费用账户内，由分支机构按规定使
用并进行核算。
（三）管理中心要加强内部管理和控制制度建设，建立岗位责任、档案管理、稽核和内部审计、考
核、奖惩等制度，制定日常业务、费用收支等管理办法，统一业务操作规程，加强账户、现金和报账管
理，防范资金风险。
（四）管理中心要加强对分支机构和业务经办网点授权管理执行情况的检查，定期进行业绩考
核，根据考核和检查的结果，按规定及时调整授权范围。
（五）管理中心应通过网络管理系统，对分支机构和业务经办网点的日常业务活动进行监督。
（六）分支机构和业务经办网点应在授权范围内依法从事各项业务活动，超出授权范围从事业务
活动的，管理中心要予以纠正；造成经济损失的，应追究其主要负责人和直接责任人的行政责任与经
济责任，构成犯罪的，应移送司法机关追究有关人员的刑事责任。
（一）各地可根据本意见，结合实际制定具体办法贯彻执行。
（二）本意见自发布之日起施行。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中华人民共和国建设部
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中华人民共和国财政部
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 中国人民银行
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二○○三年四月三日
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政府各部门
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-中国人民银行
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-通化信息港
-吉林省住房和城乡建设厅
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【摘要】当前，立法成为住房公积金行业新的兴奋点，大批有识之士“苦并希望着”。本文从回顾住房公积金的立法进程开始，提供修订《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的现实背景，论述适时适度修定的必要性、艰巨性和可操作性，指出修订条例所面临的突出问题和挑战，提出面对挑战解决问题的意见和建议。
【关键词】住房公积金&条例&修订&住房保障&配套政策
引言：作为国家应对当前宏观经济形势新变化和住房公积金发展新情况的重要应对方略，国务院提出“选择部分有条件的地区试点，将本地区闲置的住房公积金部分用于经济适用房等建设”。十月十六日，住房和城乡建设部等七部委联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，意味着试点工作正式启动。恰逢《条例》颁布十周年，这一写入2009年政府工作报告的举措，可谓“破冰”之举，对从1999年《条例》颁布以来，体系架构和功能作用已基本稳定的住房公积金制度来说，意味着一个重新巨变、深刻转型、改革突围的开始。其实，法律政策再调的呼声由来已久，“闲钱”的试水、“新使命”的出台，使得修订《条例》已如箭在弦，呼之欲出。
历史背景：上世纪九十年代初，在中国住房制度由计划体制向市场体制演变的过程中，借鉴新加坡中央公积金制度经验，上海率先推出住房公积金制度，很快在全国推广开来，并最终为中央政府所采纳，成为我国城镇职工广泛参与的政策性住房制度。
回顾近二十年的发展历史，住房公积金对中国住房体制市场化改革发挥了十分积极的推动作用，对改善城镇居民住房水平乃至对中国住房保障事业的贡献显著，这些成绩都与《条例》的“引擎”作用息息相关，可谓功不可没。对于目前业内呼声较高的直接出台《住房公积金管理法》，一步到位的说法，应该说迫切的心情是可以理解的。那是不是可以说《条例》已没有修订的必要，纯属“多此一举”了呢？笔者认为，完全有必要广泛宣传造势，让提高法律层次成为行业舆论的一个主攻方向。但是，也应该清醒地认识到立法程序和规程较复杂，绝非一蹴而就的事情，《条例》又有七年没有修订，经济形势、时代环境、行业规模都已今非昔比，行业内亟待解决的问题积累较多，不能等、不能靠。况且，修订本身就是立法进程中的一个步骤、一个阶段，行业的当务之急还是在于准确修订《条例》，犹豫不得。打个比方，一处木屋年久失修，屋漏又逢连夜雨，此时，是立马放弃木屋，举家过上四处奔波、流离失所的生活，等待入住新房？还是不管不顾，想漏就漏，继续听之任之，隔三岔五到大街上吆喝几声住房困难？抑或是首先爬上屋顶，查漏补缺，先保证正常生活有一个基本保障了，与此同时抓紧重新选址建房？***不言而喻。令人欣喜的是，《条例》修订的各项准备工作正在紧张有序的进行之中。
一、立法回顾：
新时期，我国住房公积金立法随着住房体制改革的不断深化而日益得到加强和完备，大致可分为以下三个阶段：
（一）1991年至1999年，立法草创时期。在这期间，住房公积金制度如雨后春笋般在中国大地蔓延，为适应工作重心转移和规范发展的需要，在计划经济条件下，我国逐步重视住房公积金工作，出台了一系列规范性文件和规定。比较有代表性的有：
1、1994年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、人民银行联合发布《关于建立住房公积金制度的暂行规定》（财综字〔1994〕126号）出台。这是全国住房公积金制度的第一个专门规定。
2、1996年4月12日，《上海市住房公积金条例》经上海市第十届人大常委会第二十七次会议批准通过。这是全国第一个住房公积金地方性法规。
3、1998年7月3日，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）出台，提出全面推行和不断完善住房公积金制度。
（二）1999年至2002年，立法逐步完善期。这期间是住房公积金行业规范休整、挂靠发展期，从《条例》的制定到《条例》的修订，经过两年的实践检验，经历了第一个修改、补充、完善的过程，完成了从计划经济向市场商品经济的转移，《条例》的相关配套制度、办法也相继出台。比较有代表性的有：
1、1999年5月26日，财政部出台《住房公积金财务管理办法》（财综字〔1999〕59号），并于1999年10月9日作出补充规定。
2、1999年10月14日，财政部出台《住房公积金会计核算办法》（财会字〔1999〕33号），并于2000年6月13日作出补充规定。
（三）2002年至今，立法进一步探索发展期。近几年来，住房公积金行业逐步步入了独立前行期，机构调整逐步推行，决策体系、管理体制不断创新，各项政策、法规相继出台，住房公积金事业步入全面、快速发展阶段。比较有代表性的有：
1、2002年5月13日，国务院印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）。
2、2005年1月10日，建设部、财政部、人民银行联合出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）。
二、修订《条例》的前提条件
对于住房公积金制度的核心定位问题，目前在学界存在两种不同观点，一是住房金融说，一是住房保障说。住房金融说以利润最大化为目标，对住房公积金未来发展方向乃至是否有必要独立存在都提出了挑战，与中心不以营利为目的的事业单位的定位相违背，与地方政府赋予管理中心的行政执法权相违背。这方面，有前几年蚌埠、烟台两市的住房金融银行试点失败为例证。而将住房公积金制度定位于住房保障，有利于政策设计初衷的实现，有利于实现向保障型社会转型的执政主题，同时将住房金融定位于实现住房保障功能的措施手段的观点，经过了历史检验，已逐步获得了较为广泛的共识。
以下关于《条例》的修订所展开的讨论，是建立在将住房公积金制度定位于住房保障这一基本前提之下展开的。
三、《条例》存在的主要问题和缺陷
（一）住房公积金立法建设层面存在的主要问题和缺陷
1、决策机构松散庞大，监督机制不健全，监管框架脆弱。
2、住房公积金的法律属性不明，管理机构的定位不明。
3、住房公积金的使用范围和弱势群体的保护不健全。
4、住房公积金追缴的法律途径不畅，司法救济不明。
5、重立法、轻执法问题突出，行政执法难，降低了《条例》的权威性。
6、立法技术上也存在一些问题，如对“国债”等关键性概念没有界定，文字表达不够严密。
（二）《条例》条文层面中存在的主要问题和缺陷
1、《条例》粗线条，一些部门监督起来无所适从，协调起来无法可依。
2、一些规定已与现实脱节，下位法与上位法相抵触。
3、在新形势、新动态下存在内容缺失。如对住房公积金能否作为财产被强制抵债意见不明。
此外，住房公积金的覆盖面仍存在较大的进一步拓展的空间。
四、修订《条例》应坚持的基本原则
（一）坚持走住房保障道路不动摇的原则
（二）坚持把保障资金安全、防范风险放在首要位置的原则
（三）坚持以人为本执政理念，保护缴存者利益的原则
（四）坚持缴存广覆盖，政策向中低收入家庭倾斜的原则
（五）坚持维护住房公积金行业稳定协调发展的原则
（六）坚持科学、公平、正义的原则
五、修订《条例》应处理好的几个关系
（一）短期目标与长远发展的关系
（二）加强监管与探索创新的关系
（三）资金安全与保值增值的关系
（四）经济效益与社会效益的关系
（五）使用创新与风险控制的关系
（六）群众利益与部门利益的关系
（七）条例修订与制度配套的关系
值得一提的是，各项新政策、措施的出台，一定要寻找好处理各种复杂关系的结合点，一定要把以人为本、改善民生作为工作的出发点和立足点，为民利、顺民意、得民心，才有生命力。前段时间，广州市正在酝酿的几项变革引发市民突击挤提，随后不得不在铺天盖地的质疑声中“寿终正寝”，就是最好的佐证。
六、适度修订《条例》涉及的内容
修订《条例》是一项全局性、系统性、综合性的工程。修订，通俗的说，就是“升级”，也就是“打补丁”。修订与立法的关系就是“打补丁”与“重置”的关系。住房公积金涉及领域的多样性、复杂性，决定了修订《条例》不能简单地将“补丁”叠加，要注意“补丁”与“补丁”之间的联系，以及由此产生的共振或互斥的效应。换言之，就是《条例》的修订要有一个度，包括广度和深度，这个“度”把握好了，无疑会促进事业的又好又快发展；把握得不好，势必事倍功半。在这个问题上，长期研究中国房改问题的专家侯进祥先生的观点是--“七分研究，三分修订”，一语道破了个中真谛。
（一）进一步完善行业定性、定位
1、重新确定住房公积金法律属性。《条例》总则第二条，将住房公积金定义为“长期住房储金”，只强调了长期性和强制性储蓄功能，不准确、不全面，其互助互济、住房保障功能没有得到揭示。建议修改为：“住房公积金是指由具有中华人民共和国国籍的劳动者在法定的工作期间，以住房消费为目的，由个人自主缴存或由劳动者个人与其所在单位共同缴存，由政府机构集中管理，归缴存者个人所有，主要用于个人住房消费的一项长期住房基金”（何欣华，《21世纪中国住房公积金创新研究系列》）。这一定义，扩大了覆盖范围，放宽了缴存对象，明确了资金性质，界定了社会功能，指明了以住房消费为目的，肯定了管理机构的性质，拓展了资金使用渠道，是有益的新突破、新概念。
2、明确管理机构定性。在《条例》第十条规定：住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。而现实状况是，各地管理机构的身份复杂多样，有的是***单位、有的是参公管理单位、有的是事业单位，而事业单位中又分别有全额事业单位、差额事业单位、自收自支事业单位……单位性质的多样化直接影响了《条例》的严肃性。我们不禁要问，到底是《条例》的执行层面出了问题，还是机构定性本身出了问题？这个问题值得深思和研究。
3、明确资金功能定性。在《条例》中明确住房公积金的住房保障功能。前已述及，不再重复。
4、明确资金使用定向。在《条例》第四章中明确了住房公积金的使用途径是：提取、个人住房贷款和购买国债。这一规定，使得住房公积金贷款的用途限于发放个人住房贷款这一狭窄领域，使得住房公积金在住宅市场方面的金融功能难以有效发挥。投入保障性住房建设的试点扩大了资金使用范围，既发放个人贷款又发放开发贷款，对制度提出了挑战，在修订《条例》时应考虑拓宽相关使用途径，为资金的合理创新使用提供法律依据。
（二）健全监督机制，加固监管框架
1、加强外部监管，理顺管委会管理体制
（1）调整相关政策，切实发挥管委会决策作用。在目前的管理模式下，管委会作为决策机构，对中心的人财物没有实际控制权，其本身还是一个松散的临时组织，决策能力较弱，其决策作用、决策效力也很难在中心得到贯彻执行。在这方面，住房公积金研究专家何欣华认为，管委会对管理机构的权力起到制衡和约束作用，防止过于集权而滋生腐败，这一政策设计本身的作用是巨大的，只是由于管理体制的问题，作用没有得到发挥。他建议将管委会改建成一个常设机构，作为省级监管部门的派出机构，将管委会调整为政府的直属机构，履行行业行政监督与管理职能，将公积金管理机构调整为管委会的下属机构，履行运作职责，是较好的解决管委会监管体制困局的途径。
（2）健全外部监管体系。将纪检会、银监局、监察纠风等部门纳入外部监管序列，为住房公积金管理机构在同这些部门协调工作、请求协助时，提供相关法律依据。
（3）落实财经监督职责。加大力度，切实把财政和银行的监督作用落到实处。在实际工作中，财政部门普遍只停留在对管理机构的管理费用的预决算情况进行审核，没有按《条例》的规定对本行政区域内的住房公积金的归集、提取和使用情况进行监督。而银行处在以吸储为中心的考核机制下，对住房公积金管理机构这样的“大客户”唯恐怠慢，监管缺失。这一现象应引起相关部门的高度重视。
2、加强内部监管，健全内部管理制度
在《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号）中，明确规定“住房公积金管理中心要建立岗位责任制度和内部审计机制，加强内部管理。”这一规定应在《条例》中予以明确，并借鉴新巴塞尔协议，制定和加入内部审计和内部控制内容，这在外部监督较弱的环境下，显得尤为重要。内部审计根植于“内部”，是管理中心自备的“家庭医生”，发挥着“免疫系统”的功能，直接反应管理中心的“体质”，强调“自愈”能力，它是外部审计和外部监督的延伸，是防范风险的第一道关口，也是最前沿、最及时的关口。与之不同的是，外部审计强调的是“治愈”能力，是药三分毒，健康的回归以承受一定的副作用为代价。一个高标准的内控制度和一个高效运行的内部审计机制会大大减少外部审计、外部监督的成本和压力，是确保住房公积金事业健康持续发展的内在要求，是增强“疾病”预防能力的重要途径，内部审计工作应引起有关部门的高度重视。
国务院刚刚颁布的新修订的《审计法实施条例》，首次以行政法规的形式，支持审计机关通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督，这意味着内审工作正逐步受到关注，意味着内审工作转型和创新发展的开始。住房公积金内部审计工作还较为薄弱，亟需加强，在业务上应同时接受省监管办的指导、规范和监督，做到审计资源共享。内审工作的关注点应逐步从传统的财务收支审计向风险导向审计、内部控制健全性、有效性审计拓展，要抓好内审人员培训，由省监管办牵头，对内审工作情况、各地经验和发展中存在的问题，要有组织、有步骤地及时进行总结，推广先进经验，引领创新发展。
（三）进一步完善住房公积金归集缴存管理
1、打破城乡二元结构，逐步实现城乡广覆盖
新加坡实行的是全民强制缴纳公积金制度，任何雇主必须为雇员缴纳，否则将受到法律制裁。而在我国，制度的覆盖面相对较窄，在缴存对象上，1999年《条例》制定时是以“身份”（户口、所有制性质）划界的，2002年修订为以“劳动关系”划界，但到目前为止，扩面工作推进较缓慢，2002年修订《条例》时的扩面目标尚未实现，仅覆盖了国家机关、事业单位和部分国字号的企业，对《条例》规定的“城镇集体企业、外资企业、城镇私营企业、其他城镇企业、民办非企业单位、社会团体”催缴到位的极少，对占国民经济比重逐年增加的农民工等流动性较强的群体没有设立法律层面的准入和约束机制。
在《条例》第一章第一条和第二条中，使用的是“城镇居民”和“单位及其在职职工”字样，概念模糊，陈旧，不够宽泛，缺乏广泛的群众基础，不利于事业的可持续长远发展。应逐步扩大内涵，将农民工、自由职业者、个体工商户等囊括进来，逐步打破城乡二元结构，扩大制度的覆盖面，让更多更迫切需要解决基本住房问题的群众充分享受到政策的优惠，统筹规划，分步解决，为日后城乡统筹协调发展、实现城乡广覆盖做准备。
2、增加最高缴存比例、最高缴存额的限制内容。
在《条例》第二章第九条的管委会职责中，没有列入确定最高缴存额的职责；在第三章第十八条中有最低缴存比例5%的限制，未规定最高缴存比例。由于近年来不同行业、单位的工资收入差距拉大，各地执行的缴存比例差距大，缴存基数高的单位其缴存比例也普遍偏高，月缴存额高低相差30-40倍的也屡见不鲜，造成新的社会分配不公。
同时，由于住房公积金贷款资金安全要求高，担保条件比较严格，部分月缴存额较低的中低收入者难以通过获取住房公积金贷款融资购房，而相对的低存低贷，实际上让这部分缴存者承受了利息损失，又反过来影响了这一弱势群体的缴存积极性。
建议在《条例》中明确最高缴存额和最高缴存比例，此举具有重大的现实意义：一方面避免缴存单位利用住房公积金政策作为工资外发放薪金补贴和避税的渠道，另一方面切实维护缴存者利益。建议探索开展在一定金额区间内的定额缴存的路子，立足国情，因地制宜，统筹考虑各地财政承受能力和房价差异等，回避工资收入的差距，防止补贴倒置（收入高的补贴高，收入低的补贴低），体现政策公平。
3、增加将为职工缴存住房公积金写入劳动合同的内容。
即在《条例》中建立将住房公积金内容纳入新版的劳动合同的法律依据。此处的劳动合同分为《全日制劳动合同》与《劳务派遣劳动合同》两种，劳动合同一经签订，既具有法律约束力，意味着从劳动合同法的法律层面和《条例》层面，对住房公积金的缴存行为进行了界定，保护了职工合法权益。
（四）进一步完善住房公积金提取和使用
1、需要修改的内容
按照《条例》第四章第二十八条规定，“在保证住房公积金提取和贷款前提下，经住房公积金管委会批准，可以将住房公积金用于购买国债。”此处对于购买国债的表述含糊，不够明晰。前几年的大案要案大多与在二级市场上购买国债和办理委托理财、回购、质押等业务有关，应在《条例》中明确限定只允许在一级市场购买国债，不得从事回购、质押、担保理财业务，堵住风险关口，保证资金安全完整。
2、需要补充的内容
（1）《条例》第四章第二十四条规定了六条可提取住房公积金的情形，但没有考虑为大病等特殊情况的支取留出余地，没有体现人文关怀精神，造成地方条例屡屡突破。建议增加第（七）条----当地管委会批准的用于大病医治、困难家庭子女入学等情况。
（2）针对“开发商拒贷”，建议立法解决。目前各地开发商对住房公积金贷款普遍采取抵制态度，原因之一，是因为与商业银行贷款相比，住房公积金贷款“官气”十足，手续繁杂、效率较低、资金到位时间较长，这一情况目前已经大为改善；原因之二，商业银行在发放开发贷款时，同时要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了住房公积金贷款的市场份额；原因之三，目前住房公积金贷款与商业银行贷款利率差距较小（五年以上贷款的优惠折扣之后的年率差距仅为0.288%），还要受到贷款额度及办理组合贷款额外需要支付较多费用的限制，这些都影响了住房公积金贷款的吸引力，降低了个贷率和使用率。而地方房产部门出台的规范性文件或部门规章不能指定罚则，即使出台也不具实质性的约束力，亟待修订《条例》及其他相关法规立法解决。
（3）在《条例》中留出创新投资、融资体系的空间。由于资金的安全性要求高，《条例》中所规定的资金使用渠道较为单一，如何更好地发挥住房公积金的住房保障作用，优化投资、融资渠道，更好地服务于广大的中低收入群体，是一个值得研究的问题。
较之养老保险，住房公积金资金规模要大很多，但在覆盖面、征缴渠道、征缴方式上却处于劣势，尤其是投资渠道上，同样是属于职工个人的钱，养老保险可用于资本市场和境外投资（这也是国际通行的作法），住房公积金在创新投、融资渠道上更需要法律层次的推动和强制。
现在国家启动住房公积金用于保障性住房建设试点，已经走出了创新投资领域的第一步，对“夹心层”职工、对保障性住房建设、对于住房公积金行业来说，都是一个利好消息。当然，如何吸取前车之鉴，采取有效措施保障资金安全、防控风险将是住房公积金创新领域的重中之重。
（4）对购买豪宅、复式楼的贷款申请采取差别化信贷政策。在向中低收入家庭倾斜的政策前提之下，资金应该优先保障真正需要改善居住条件的迫切需求。对于购买豪宅、复式楼的情况，可以提取住房公积金，但是不能享受住房公积金贷款这一低息互助优惠政策，可采取在《条例》中明确、出台相关细则、不提供住房公积金贷款或者执行较高的贷款利率的办法来解决，摆脱“劫贫济富”的困局。
（5）在《条例》中对住房公积金是否具有豁免执行性质予以明确。近年来，在审理大量的刑事附带民事赔偿案件中，各地人民法院要求将涉案缴存者的住房公积金作为执行标的，其最终处理结果往往不一：有的被强制执行，作为个人财产抵债；有的被以不符合住房消费的使用限制为由予以拒绝。建议在《条例》中明确住房公积金能否被作为财产强制抵债，在什么条件下可以抵债，为准确司法、明确执法提供依据。
（五）完善增值收益权属和分配
1、学术界对于住房公积金增值收益的权属存在较大争议，应尽快在《条例》中予以明确，作出权威解释。
2、创新增值收益分配使用途径
（1）允许建立事业发展基金。
在增值收益分配用途中增设事业发展基金，由管理机构逐年按增值收益的一定比例提存，用于有计划地购置、改善办公场地、办公设施，逐步采用现代化、信息化的手段实现标准化的整体形象设计，打造先进、完备的科学管理基础和软硬件平台，以增强管理机构独立性，强化、提升服务水平，增加公信力，推进事业全面协调可持续发展。
（2）允许管理机构提存部分增值收益用于直接贴息。在经过一定的审批程序，如管委会、财政等部门的审批后，允许管理机构按一定方式提存部分增值收益，用于直接贴息给还贷困难的低收入家庭，还利于民，反哺于民。
（六）加快区域间资金流通的试点
实行封闭式属地化管理，区域间资金不可流通，是住房公积金本身存在的制度缺陷。一边是经济发达地区的个贷率远远超过国际警戒线----75%，甚至接近饱和，流动性风险剧烈；一边是西部欠发达地区的资金大量闲置，使用率不高。要探索住房公积金统筹运用的有效途径，首先在省内试点，加强区域间流通，逐步向全国范围推开，合理调度使用住房公积金，充分发挥资金优势。
（七）适当调整利率政策
低存低贷政策下，现行住房公积金利率政策过于单一，没有发挥出最佳的金融杠杆作用。建议适当拉大与商业贷款利率差距，采取更加灵活的利率形式，减少中低收入家庭的购房支出负担，提高住房公积金的资金使用率。可做如下选择：
1、实行浮动利率。对于购买第一套自住、小户型住房，用于解决基本住房需求的低收入家庭，下浮一定百分比，执行更加优惠的贷款利率，发挥政策性住房金融的作用，切实扶持弱势群体解决住房困难，提高保障水平；而对于私人购买豪宅、复式楼的，出台相应政策，不予贷款，或上浮一定百分比，用利率上浮取得的收益弥补利率下浮付出的成本，管理机构收益不会出现很大波动。
2、实行优惠利率。作为政府管理的公共资金，住房公积金不以营利为目的的特性决定了其不追求高额回报的特质。建议在人民银行制定的相关利率政策中，对于住房公积金贷款利率不再使用固定利率，而是采取在商业银行同等期限个人房贷折后利率的基础上，下调一定百分比作为住房公积金贷款利率，略高于管理机构支付给缴存者的利率即可，确保住房公积金贷款的利率优势。
3、特殊情况下的利息补偿。对于直到退休销户时，从来没有享受过住房公积金贷款优惠政策的缴存者，区别是否办理过提取两种情况，采取适当的方式、按照一定的办法给予一次性利息补偿，体现制度公平性和以人为本、实事求是的思想。
(八)进一步修订和完善《条例》罚则
1、行政执法困难
住房公积金长期处于自愿缴存状态，行政执法困难。原因有三：
一是《条例》规定操作性不强，没有出台具体实施办法。按照《条例》第三十七条、第三十八条的规定，管理中心被赋予了行政处理权和行政处罚权，但无详细具体实施办法，在执法过程中遭遇各式阻碍。
二是执法手段单一，强制性不足。按《条例》规定，管理机构执法手段仅为“责令限期办理”、“责令限期缴存”，缺乏强制性，对拒不缴纳单位感到力不从心、束手无策。
三是行政执法执行力偏弱。事业单位的定性，造成管理机构行政执法权威性不强，加之管理机构的专业执法队伍相对缺乏，导致行政执法力较弱。
2、司法救济途径不明
对于不按规定为职工缴纳住房公积金的侵权行为，《条例》没有规定职工维权的司法救济渠道，使得住房公积金纠纷解决途径不明确、不畅通。由于没有相应的法律依据，在实际操作过程中，对于与缴纳住房公积金有关的争议和纠纷，劳动仲裁部门和法院一般不予受理，职工的合法权益很难通过司法救济渠道保障。
3、修改完善建议
为实现住房公积金执法从纯行政化到法治化的转型，克服执法的任意性和盲目性，建议对《条例》等做如下修改和补充：
（1）在《条例》中赋予中心执法检查权。明确单位不如实提供在岗职工人数、工资报表等相关资料的，中心可到当地劳动、人事、财政、统计等部门查阅或调取资料，可独立或提请财政、审计等部门协同对不符合缴存规定的单位的账簿进行检查，相关部门应积极协助配合。
（2）在《条例》第四十条中，增加第（八）条，规定对违规执法侵犯当事人合法权益的管理机构及负有责任的主管人员和行政执法直接责任人员，分别给予责令限期改正和行政处分，当事人有权向有关部门投诉。
（3）在《行政处罚法》的框架内，制定全国统一的科学、专业、系统的住房公积金行政执法实施办法，对督促、立案、查证、听证、限期改正、作出行政处罚和复议与诉讼等程序作出系统、明确的规定，统一文书表格和处罚标准。
（4）对拒绝、阻碍中心执法人员执行公务的，由公安机关依《治安管理处罚法》处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（5）在《劳动合同法》和《劳动争议仲裁条例》中把住房公积金争议纳入劳动争议仲裁范围。在相关司法解释中将住房公积金争议或纠纷纳入人民法院的受理范围。
各地方政府也应出台相应的《住房公积金行政执法办法》，作为《条例》的补充，明确行政执法主体，明确实施行政处罚的范围和具体操作办法。
七、进一步修订和完善《条例》相关配套政策
（一）以推进事业长远健康发展为目标，进一步完善住房公积金财务管理和会计核算方面的相关制度和规定。
一是明确权责发生制作为住房公积金的基本会计核算原则；二是科学制定对外公布的会计年报的项目、内容和指标构成列示方式，避免公众和媒体发生误读；三是按照收支配比原则，在“业务支出”科目下增设“营运支出”二级科目，用于核算管理机构催收不良贷款而发生的诉讼费等开支及自主归集住房公积金所发生的归集手续费等方面的支出（在具体操作中，管理机构再按这两个使用渠道分设三级明细科目，即可做到分级、分类、准确核算），即准予作为成本列支。在现行《住房公积金会计核算办法》中，对委托银行归集的模式提供了归集手续费的业务支出途径，却没有为更普遍、更科学的管理机构自主归集模式提供列支渠道。这一因会计核算办法中没有准予列支的项目，造成管理机构不得不列入经费、挤占管理费用的现状，虚增了经费支出，管理成本过大，极易招致外界非议（在这方面是有教训的），不利于报表使用者的正确理解和对真实情况的把握；四是增设“抵债资产”一级科目，用于将中心收回的抵债资产纳入正规化的账务处理当中，防范这部分资产出现安全风险，并及时对其进行科学运作和保值增值，具有非常重要的意义。
（二）以充分发挥行业能动性、促进事业全面协调发展为宗旨，研究建立更加科学、合理、操作性强的住房公积金综合考核指标体系；以激励、激活创造性、提高员工待遇、留住高素质人才为出发点，研究建立新的事业单位绩效考核办法，完善激励竞争机制；以科学发展观为指导，逐步建立标准、规范、统一的住房公积金管理规范、服务指南，要求积极开展文明创建活动，全面提升行业的管理、运作、服务水平。
结语：住房问题是世界各国都面临的一个重大问题，解决中低收入家庭的住房问题，不仅关系到广大人民群众能否安居乐业的切身利益，关系到社会的和谐、稳定和发展的大局，从长远来看，也将会直接影响到一个国家的富强和民族的发展，意义重大。我们欣喜地看到，住房保障法已纳入十一届全国人大常委会立法规则，《条例》的修订也已徐徐拉开序幕，作为我国最基本的住房保障制度，住房公积金事业必将蒸蒸日上，迎来全面协调可持续发展的又一个春天。
主要参考文献：
1、《住房公积金管理条例》，1999年4月3日，中华人民共和国国务院令第262号发布。
2、《国务院关于修改&住房公积金管理条例&的决定》，2002年3月24日，国务院令第350号发布。
3、《立法法》，2000年3月15日，中华人民共和国主席令第31号发布。
4、《金融法教程》，2001年版，管晓峰主编，中央广播电大出版社。
5、《21世纪中国住房公积金创新研究系列》，何欣华，《住房公积金与住房保障》网。
6、《寻找下一块“石头”----关于住房公积金的定位问题》，李锋，《住房公积金决策参考》2009年第四期。
湖南省邵阳市住房公积金管理中心
二OO九年十一月十五日
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