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&&&&目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。中国现行土地制度逐渐逼近必须进行根本性变革的临界点。&
&&&&形成这一判断的主要依据是，与土地有关的几乎所有主体，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。&
&&&&一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。&
&&&&近些年来，人们注意到一个重要现象:中高级官员出“事”，大部分涉及土地。&
&&&&地方政府越权的冲动&
&&&&媒体的相关报道也表明，大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初，就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分，包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。&
&&&&这些违法违规案件的情节大同小异：违法违规征用农村集体土地，再违法违规批地。在这一过程中，部分相关政府随意违犯土地利用规划，突破土地管理权限；一些地方政府与不良企业合谋；这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。&
&&&&为什么土地会让官员频繁落马？背景是目前地方政府官员的考核体系，其核心考核指标是本地gdp和财政收入高速增长。为此，官员们当然会积极经营土地，吸引工商业投资，推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府，乡村土地的实际控制权也在政府手里――这里的政府，主要是县市两级政府，这两级官员们的主要心思都用于“经营土地”。&
&&&&不过，地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清晰划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪90年代中期税制改革时，中央政府拿走主要税源，迫使地方政府转而经营土地。十几年下来，一些地方政府也以为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此，在目前的政府架构中，中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位，一旦中央政府意识到土地问题的重要性，或者为了某种政策目标，比如为了进行宏观调控，就可以收紧土地管理权限。&
&&&&促使中央政府收紧管理权限的另一个原因是，地方政府官员的权力缺乏必要约束，任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以，一些地方政府经营土地的过程经常伴随着严重侵害农民、市民权利的行为。中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力，包括出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员，自然难逃法网。&
&&&&但是，中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。如果不能划清中央政府与地方政府的土地权限，自上而下的监督之效力必会大打折扣。&
&&&&开发商以权谋财的冲动&
&&&&地方政府的一切土地违法违规活动，都有一个帮手：房地产开发商。&
&&&&中国目前房地产行业的基本格局是：地方政府垄断城市建设用地的供应，又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益，这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现：让房地产业推高gdp与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才能实现。&
&&&&因此，各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益，这在某种程度上造成了两者行为的一致。比如，在垄断格局与通货膨胀预期下，两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷，理论上政府会毫不犹豫地站在开发商一边。地方政府出于某种目的，有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。&
&&&&这样，房地产开发商迅速积累了巨额财富，房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中，开发商基本上呈现为负面形象：贪婪凶恶。&
&&&&要降低开发商违法违规的概率，必须将政府与开发商分开，令其各归其位。做到这一点，显然需要重新审视政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。&
&&&&农民市民合作违法的冲动&
&&&&郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而2007年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。&
&&&&按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但实际上，不论是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。&
&&&&农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发――这就是“小产权房”。农民获得了土地转换用途的收益，这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。&
&&&&通常，乡政府对此予以支持，县、区政府予以默许，因为这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。因为，小产权房让政府得不到土地收入，更重要的是，小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，可能使扭曲的市场崩溃，而政府的gdp政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以，省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的主要理由则是保护耕地。&
&&&&但是，舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为，农民理应获得大部分土地收益，现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信，打破政府对土地的垄断，可以降低房价，更多城市居民可以买得起房。&
&&&&农民尝试确认地权&
&&&&至于大量内地农村，尽管工业化、城市化尚未波及，但是，现实的利益关系之剧烈变动，也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动，大量农民又外出打工经商，自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动，但打工农民们又可能随时返回。面对这些自然、社会、经济变动，不同地方的农民采取了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地，有些则尝试将土地权利永久固定给农户，农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法，有些是合乎现有法律、法规、政策的，有些则突破了现有的土地制度，设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。&
&&&&学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度，并形成共识：应当让农民稳定地享有土地产权，并让土地流转起来。但是，现有的土地制度在这方面突破的难度极大。&
&&&&政府该做些什么&
&&&&面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象，中央政府积极扮演着“救火队”的角色。中央政府一直认为，我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18亿亩耕地的红线，为此实行了“最严格的”土地管理制度，自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击，不论其主体是地方政府，还是农民，包括小产权房。&
&&&&这些做法用意良好，但可能产生了一些非意图的后果。严格禁止农村土地转为建设用地无意中造成了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价，普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民，乡村主要冲突往往因征地而起。&
&&&&可以说，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。显然，土地制度酝酿变革。而变革的方向，其实已经十分清晰，那就是限制地方政府对土地的支配权，将权利还给民众。&
&&&&人们都注意到，一些地方政府、开发商利用现有土地制度获取非法土地利益，农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来，这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策，但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益，激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同创造的小产权房制度等等，虽然违反现有法律，实际上却是在探索更合理的土地权利新规则。如果中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形，并对其予以承认，将会极大地化解社会矛盾，民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量，而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。&
&&&&确认、扩大农民、市民对土地的权利，使土地、人员在城乡之间双向自由流动，将会推进良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。&
&&&&因而，土地变革，或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。
&&&&12月21日，本刊从相关渠道获悉：18亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。&
&&&&修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。&
&&&&两年前，随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。&
&&&&就在2007年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉《中国新闻周刊》，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。&
&&&&“双红线”呼之欲出&
&&&&政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。&
&&&&8个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。&
&&&&上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有20年之久，并且，数据主要通过地方上报方式进行统计。&
&&&&“有土地才会有项目，有项目才会有gdp”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“地方政府为了能够加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”&
&&&&在本刊采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。&
&&&&因此，尽管18亿亩红线的出炉经过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。&
&&&&随着数据统计模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采取了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。&
&&&&据《中国新闻周刊》了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相当数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到当地展开了调查。&
&&&&在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的要求：找出一个摆脱耕地危机的方案来。&
&&&&随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。&
&&&&相关研究者向《中国新闻周刊》具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。如果仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对《中国新闻周刊》所言，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。&
&&&&“如果我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”&
&&&&在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，不过并未涉及到具体数据的变化。据《中国新闻周刊》了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，目前约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量已经控制在200万亩左右。&
&&&&在“双红线”新政策的背景下，18亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“实际上，即使在'单红线'政策下，单纯从数字上来讲，18亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据《中国新闻周刊》了解，18亿亩表明中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。&
&&&&变革进行时&
&&&&“单红线”向“双红线”的转化，只是一系列变革的开端。&
&&&&不久前，浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。据消息人士透露，吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处，恳请中央能够考虑适度放权，浙江愿意申请成为试点省份。&
&&&&上到中央，下到部长，均已原则同意这位经济大省省长的恳请。不日，浙江将召开省委书记、省长均参加的高规格试点工作启动会议，国土资源部部长徐绍史也应允到会，届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。&
&&&&浙江提出这一要求的原因，或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到***。今年5月，浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受本刊采访时曾经表示，在土地管理权上，存在着“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。&
&&&&始于2004年的本轮宏观调控，曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本事件”为例，当时规定600亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方，600亩之上在中央。在这一背景下，土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露，财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时，“地方学员在下面使劲递条子，这几年中央与地方关系的紧张程度，估计为建国以来的最高峰”。&
&&&&正在酝酿的土地管理改革设计中，包括了土地审批权限的变革：中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分，而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限，除了在耕地、建设用地总量上进行调控，中央不再负责土地数量审批，省级政府的权责也由此扩大。&
&&&&据有关人士告诉《中国新闻周刊》，国土资源部的想法是，其主要职能是监控，而不是事无巨细都管。“这一主张，显然更符合市场经济条件下政府的运作特征；而原来那种模式，更多带有计划经济的味道。”&
&&&&据《中国新闻周刊》了解，去年9月，国土资源部曾经向国务院上报《2006――2020全国土地总体利用规划纲要》，未获国务院常务会议批准。知情人士告诉《中国新闻周刊》，权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。&
&&&&一位中央理论权威在接受《中国新闻周刊》采访时表示，科学发展观运行之初，曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式，用以完善包括城乡统筹在内的5大统筹任务，“但是，这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”，这位理论家说，“科学发展观不断充实的过程中，权力运行模式有序变革是题中应有之义”。
&&&&山西商人王某这两年在北京所做的事情，尽管在农村司空见惯，但在城市人看来，却极其不可思议――他拆了两套坐落在北京城区的别墅，又在原址建了一套更大的。&
&&&&这一切在2007年的12月3日广为人知。在这一天，在经过了包括登报公告在内的所有告知义务之后，北京市丰台区城管大队动用了3台大型拆除机械，花了一天半的工夫，将王某的私建别墅夷为平地。&
&&&&事情过去了18天，王某仍然没有回复过情绪来――他不肯直接接受本刊的采访，而是派出了他的代理人。代理人说，下一步该怎么办，他们都还没有想好。&
&&&&无意之间，王某给这个社会留下了一道难题：他能否请施工队恢复两座别墅出售前的原貌？&
&&&&一个残疾富人无意间的尝试&
&&&&王某的代理人称，由于王的生意主要在外地，原本没有在京购置房产的计划。&
&&&&但发生于2003年的一场悲剧改变了这个富商的想法。当时，他邀请表弟同车，却在高速上遭遇车祸，兄弟二人腰椎同时受到重创，同时坐上了轮椅。&
&&&&王内心很是愧疚，决定对表弟进行补偿。由于兄弟二人均需在北京接受康复治疗，在2005年初，王买下距离康复中心不远的丰台区北京国际花园一期e1、e2(即168-1、168-2)两套联排别墅，作为兄弟俩在北京的新家。尽管500万的房款均由王一人支付，产权也均属王一人，他却对表弟说：这两套别墅，咱俩一人一套。&
&&&&等到准备装修的时候，王才开始有些后悔。两套别墅都是地上二层地下一层，兄弟俩进出都需要轮椅，没有电梯怎么行！&
&&&&兄弟俩碰了一下，商量说，那就安部电梯吧，两人可以共享。&
&&&&两套联排别墅想要共享电梯，惟一的办法只有拆掉两套别墅之间的墙壁，将电梯置于其中。通过代理人，王某向物业公司表示了这一意愿。物业公司考虑到兄弟两人确有残疾，在没有电梯的情况下生活不便，也就同意了这一要求。事后，北京高之苑物业管理有限公司总经理助理、国际花园项目部经理李怀书向本刊证实了这一点。&
&&&&高之苑物业管理公司向本刊提供的e1、e2装修合同显示，装修内容的最后一项为：***电梯一至两部。&
&&&&5月8日，装修正式开始。一个星期之后的5月15日，装修的异常情况在第一时间被保安发觉，随即，李怀书也得到了消息。&
&&&&李怀书和王某的代理人分别于日、21日接受本刊采访，在一些关键细节上，两人开始说法不一。&
&&&&王某的代理人称，在拆除准备***电梯的承重墙后，业主发现，别墅质量有些差强人意。究其原因，e1、e2在1999年即已完工，在2005年售出之前，一直作为开发商的售楼处和样板间，施工质量比不上其他别墅。&
&&&&代理人开始找物业协调，由于承重墙已被拆除，两套别墅都难以“支撑”，为避免出现更大的风险，业主要求将别墅推倒再建。代理人告诉《中国新闻周刊》，物业在万般无奈之下只好勉强同意了业主的意见。&
&&&&很多媒体的视听因此受到影响，在一些报道中，出现了“业主与物业公司达成协议”的字样。&
&&&&在回答这一问题之前，李怀书让办公室主任拿出了一个足有20公分高的大盒子，打开之后，里面摞满了关于e1、e2私建别墅的材料。这些材料显示，5月15日，物业公司发现e1、e2装修工人开始拆瓦，随即上前阻止，未果。次日，物业公司向业主王某正式发出了要求停止违法施工的公函。&
&&&&5月16日，物业公司保安开始阻挡e1、e2工地工人进入别墅区，还曾拨打110报警，一度将几十名工人劝退。但据李怀书回忆，***前脚一走，工人后脚就卷土重来，“我这里一共只有30多名保安，挡不住”。于是，李怀书只好眼看着两套别墅被彻底拆除，眼看着一套新的独栋别墅在年底落成。&
&&&&丰台区城管大队宣教科科长王强告诉《中国新闻周刊》，e1、e2别墅总计面积736平方米，新别墅总计面积超过了1100平方米。&
&&&&在接到举报并尽过所有调查、告知义务之后，丰台区城管大队依法强拆了这一违章建筑。17天后，记者在现场所见，平地之上除了有4个原本等待***的新马桶，全部都是破损的红色砖头。&
&&&&我的地盘谁做主&
&&&&王某和他的代理人原本寄望于“民不举官不究”，因为在装修之初――据王某的代理人称，他们曾和业主委员会达成允许装修的口头协议。&
&&&&但从一封阴差阳错的举报信开始，王某的新建别墅开始走向“毁灭”。&
&&&&2007年2月，国际花园三期全部卖出。购买三期150号独栋别墅的业主在庭院右侧与邻居一墙之隔的地方，私自搭建了一个很小的水系和木质亭台；孰料人算不如天算，他的邻居153号业主财力也很雄厚，在庭院左侧与150号一墙之隔之处搭建了一个灰色砖墙的中式庭院。同时，由于该业主的亲属购买了153号别墅前方的152号别墅，152号、153号业主索性将各自的庭院打通，搭成一座贯穿南北的二层走廊。&
&&&&这个相连的中式庭院，不仅与美式风格的别墅极不协调，同时，这面灰色砖墙的存在，让相邻的150、151号业主备感压抑。&
&&&&李怀书在接受本刊采访时表示，这四户业主也曾聚在一起协调，但最终还是翻了脸。151号业主认为，152号业主在私搭走廊二层所开的窗户，可以侵犯到己身的隐私，为了以眼还眼，151号业主在相邻处搭起了一座更高的钢梁。&
&&&&此时，150号业主开始动用其全国人大代表的特权，这位每年都在中央电视台春节晚会露面的明星大腕儿将一封举报信直递北京市某领导的案头。据丰台区城管大队宣教科科长王强透露，该领导当即批示：坚决拆除违法建筑。&
&&&&丰台区城管大队随即发现，相连的中式庭院总面积只有200多个平方，还不是这一小区内私建面积最大的。在调查之后，王某的168-1、168-2被锁定。“开始强拆的话，总得从最大的开始拆起。”王强说。&
&&&&丰台区城管大队表示，在拆除王某的私建别墅后，预计在年底前拆除位列第二位和第三位的违章建筑。据本刊了解，位列第二的，是一位主旋律歌唱家的私建别墅，总面积超过300个平方，“中式庭院”位列第三。&
&&&&12月20日下午，物业公司经理李怀书带着记者转遍了整个小区。路上，他告诉本刊，违法私建的别墅总计有52户，而这里总计也只建有200套别墅。&
&&&&据北京媒体报道，国际花园的这一“私建”比例，还算不上北京别墅区的最高，昌平区一处别墅项目的私建情况，比国际花园更为严重。对这一现象，政府颇感头疼。12月20傍晚，王强给本刊记者发来短信：请看今天法晚(《法制晚报》)10版，业主私搭自建，渐成宜居隐患。&
&&&&尽管网络上已经出现为丰台城管请功的帖子，王强的脸上却看不到一丝得意之色，相反，他说：我们城管刻意选择了低调。&
&&&&随后的采访更像是一场随意的聊天，王强道出了城管的苦衷：上游法律缺失，矛盾大量向下游堆积，“你知道那些摆摊儿的无计谋生的老百姓都是怎么骂我们城管的？都说我们最坏！”“如果房子没建的时候我们去，矛盾就会小许多；但我们总是在矛盾最大化的时候出场。”&
&&&&“如果我们能够换一个角度想问题，或许对解决问题更有利”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“既然超过1/4的业主选择了违法自建搭建，表明市场存在需求，那么为何不能在统一标准的前提下放开自建房的口子？”&
&&&&“问题是，城镇居民刚刚被行政命令禁止购买小产权房，更遑论拥有自建房的法律权利。”房产政策学者、中国社会科学院金融所研究员易宪容对本刊说。&
&&&&青岛通达贸易公司外贸主管徐大志曾经在旅欧期间到两名在那里定居的中国教授家里做客。两名教授住在同一别墅区，一人购买了开发商建好出售的房产，另一人则干脆购买了别墅区的一块土地，自建了一套更大的别墅。自建别墅的学者告诉徐大志：只要层高、颜色、风格、总面积等符合法律规定，建筑就是合法的。&
&&&&法律空白&
&&&&王某的代理人称，业主无意挑战现有法律。但他并不知道，这一无意间的作为，已经给业界带来了新的难题：现实需要王某将两套联排别墅恢复原状。但是，作为没有房地产开发资格的个人，他是否拥有建房的权利？&
&&&&由于土地开发、建设房屋均需政府规划许可，丰台区城管大队宣教科科长王强建议记者去找北京市规划委咨询。&
&&&&12月21日，北京市规划委法制处的一位工作人员在回答本刊咨询时表示，他们碰上了一个新问题。&
&&&&这位工作人员翻开相关法律法规汇编，找到1989年出台的《北京市城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定》。规定中对翻建扩建有着如下条件限制：一、符合城镇建设规划；二、以自用为目的；三、不影响城市基础设施管线和其他公用设施的安全和使用；四、不影响相邻居住建筑的采光、通风、排水和相邻居民的正常出行。翻建、扩建私有房屋，应在原批准的用地(包括院落)范围内进行。翻建、扩建房屋占用与其他房屋所有人共用的院落，须征得其他房屋所有人书面同意，并经过公证机关公证。换言之，居民可以在满足一定前提条件的情况下将建筑恢复原状。&
&&&&工作人员具体解释说，在那个年代，四合院内居民私建搭建较多，如“贫嘴张大民”之流。但是，丰台区国际花园私建别墅的问题，这位工作人员还是首次听闻，具体适用哪个法律法规，法制处可能也需要研究。&
&&&&几经辗转，记者发现，尽管法制处尚未了解相关情况，但相关业务部门在实践中已经积累了一定经验。北京市规划委监察执法大队执法室江主任表示，可以采取比照原则的办法，既然四合院业主可以在一定情况下自建，别墅业主应该也可以，“打个比方说，比如业主遭遇火灾，难道法律就不允许他恢复建筑原貌”？&
&&&&但他同时承认，相关法律滞后了，“20年前还没有普通居民住别墅，法律上也就没有相关的规定”。&
&&&&同样出于“比照原则”，既然四合院业主“恢复原状”不属于“自建房”，别墅业主“恢复原状”也就不算“自建房”。&
&&&&“如果上游法律对符合规范的'自建房'给予合法地位，这件事本来不该如此麻烦。”邹晓云说。
&&&&12月24日上午，听说记者要去济南市槐荫区的鑫城小区，的士司机张师傅显得有点兴奋，“你是在那买的房吧？”看到记者点头之后，张师傅似乎找到了“同路人”，“你说这是拆还是不拆啊？住了好几万人，应该不会拆吧？”&
&&&&还未等记者来得及回话，张师傅边开车，边开始自顾自地说了起来：“我是在大金庄那块儿买的房，前段时间说是西边这片都得拆，后来又没信儿了。唉，自从买了这边的房子，就一直被弄得人心惶惶的。”&
&&&&张师傅的担心源自自己所购买的房子并没有产权证，只有一张和当地村委会以及开发商的购房合同书。这样的楼盘在北京被称为“小产权房”，在济南则俗称“野楼盘”。正是这个“野”的身份，成了张师傅们心中的一颗“定时炸弹”。&
&&&&野楼盘的恐惧症&
&&&&槐荫区是济南市面积最大的行政区，也是经济相对落后、人们生活水平较低的一个区。槐荫区的西部囿于一些限制，一直也没有发展起来。2000年之后，随着济南市旧村改造政策的出台，这一范围内的各个村庄开始涌现出诸多楼盘。&
&&&&从槐荫区繁华商圈西市场打车沿张庄路一直往西，20多分钟后就可以到达位于小饮马村的鑫城小区。漫步在鑫城小区，你会发现，这里和普通的商品房小区并没有什么不同。健身器材、草地、儿童游乐的地方……一应俱全。&
&&&&在济南西部的槐荫区、市中区，像鑫城小区这样的旧村改造房，也就是所谓的“野楼盘”，遍布在段店镇、吴家堡镇的大金庄、于庄、彭庄、大饮马、小饮马等村庄。有着大金紫光园、幸福旺苑、格林小镇、演兴家园、金鑫苑等数十家小区总计400余栋楼房。&
&&&&这样成片大规模的小产权房集中在一个区域，在全国也很少见。&
&&&&2007年10月，随着京沪高铁济南西客站选址的确定和西客站片区规划图的亮相，济南市声称要将西部建设成“山东新门户，泉城新商埠，城市新中心”。于是，传言四起，传言称济南市将按规划在短时间内强制拆除西客站周边的所有小产权房。&
&&&&传言的鼎盛之时，还一度有外电报道称，10月26日，槐荫区政府的拆迁小组已经贴出布告，计划于11月3日～6日开始强制拆除西客站片区中七八个小区，当中涉及150栋楼房，当地政府已经把这些楼房定性为违章建筑。&
&&&&为了消除传言带来的负面影响，11月4日，槐荫区京沪高铁规划区违法违章建设依法拆除工作指挥部发布通告(第2号)称，接市西客站片区工程建设指挥部通知，西客站片区拆迁的各项前期拆迁工作暂缓进行，并希望广大群众“安心居住，安心生活”。&
&&&&不过，这并未打消居住在这里的人们的担忧。因为，自5月份以来，济南市一系列轰动全国的强拆“野楼盘”行动，让那些亲眼目睹的人们至今心惊胆颤。&
&&&&惊心动魄的强拆&
&&&&西部片区的一位业主至今记得，日上午，槐荫区就曾组织建委、公安、城管执法等部门，对段店镇、吴家堡镇的“幸福旺苑”“万佛苑”内的两栋违规违法建设的楼进行了强制拆除，拆除面积总计高达11000平方米。&
&&&&据当地媒体报道，7月5日上午，济南市在山东会堂召开依法整治违法违章建设动员大会。参会人员从市委书记、市长一直到村委会的支部书记。据参加了那次大会的人描述，这是规模少有的一次动员大会。&
&&&&很快，这次“拆违风暴”让许多购买了“野楼盘”的人开始担忧。那段时间，《齐鲁晚报》的两部“拆违”******全部被“打爆”。据该报粗略统计，仅7月6日一天，就接到300多个***，其中95%以上的***都和“野楼盘”相关。&
&&&&位于济南市西部市中区黄山店村的“龙栖庄园”，在100名特警、2辆特***车的现场助阵、高压态势下，整个楼盘5座楼被一次端掉。当地媒体称，如此强度，这在该市依法整治违法违章建设工作中还是首次。&
&&&&济南市委党报《济南日报》，在报道一次强拆行动时就用了这样的标题：我市实施最大规模拆除行动，首次出动特警形成高压态势――“龙栖庄园”昨被一锅端。&
&&&&随后，位于市区大明湖边的一个已建成13层高、叫做白鹤楼的“野楼盘”也在政府的强拆之下轰然倒地。这个被当地人称为济南历史上最“牛”的“野楼盘”，已经在10月底彻底拆除完毕，据说在原址上将建设成一个小的休闲广场。&
&&&&而根据济南市有关部门的统计，目前济南市全市的“野楼盘”项目总面积还有1000多万平方米。&
&&&&“我们依法拆除违章建设，不是说拆就拆的。拆除白鹤楼等的原因是这些违法建筑严重地违反了城市规划，而且我们也是按执法程序办事。这次被拆除的楼盘，起码都收到了停工通知书五次以上。”济南市城管执法局新闻中心主任魏东说。&
&&&&很快，引起一片哗然的济南“拆违风暴”开始发挥了效应。在槐荫区西部采访的时候，记者看到，那些尚未建设好的小区都已经停止了施工，一些楼盘地基基槽已被自行填平，简陋的售楼处门上贴着停止销售的公告。据说，一些建筑商已经逃离济南。&
&&&&迷雾重重的前景&
&&&&“政府态度非常明确，对违法建筑的拆除，政府一分钱不补。”济南市城管执法局副局长吕灿华说，对于那些已经购买违法旧村居改造房的购房者，对他们的损失只能表示同情。&
&&&&不过，一个值得期待的前景是，济南市政府正在考虑通过政府没收、收购的方法，将一些已经建成，但是并不严重违背规划，可以利用起来的“野楼盘”转变为经济适用房和拆迁安置房。“只是具体的实施方案仍在制订之中。”吕灿华说。&
&&&&事实上，早在日，济南市政府就已经正式出台《关于对旧村(居)改造在建违规违法工程进行处理的意见》。《意见》称，在确保工程质量和安全的前提下，根据违规违法工程对城市规划的影响程度区别对待。&
&&&&在这个《意见》中就已经透露出这样两个信息：一是除了一些可以恢复建设的在建违法建设项目外，另有部分“野楼盘”也将可以获准续建并保留；二是部分“野楼盘”要“变脸”成为经济适用房或拆迁安置房，通过合法的方式，面向中低收入家庭销售。&
&&&&而在《意见》的基础上，槐荫区京沪高铁济南西客站片区的业主们关心着更加现实的话题。如果因为京沪高铁，他们的小区需要拆迁，那么会有相关的补充方案吗？如果有，这个补偿是按成本价还是按照市场价格？这个市场价格是与普通商品房一样还是有所区别？如果无须拆迁，这些房子的产权会被合法化吗？&
&&&&只是，不管这个补偿方案的结果如何，都将对济南市小产权房日后的合法与否起着标本意义。而这也正是政府方面头疼的地方。&
&&&&根据记者的了解，济南市有关方面已经将政策导向的希望放在了中央层面。&
&&&&12月11日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，会议提出了“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”，这是继6月份建设部发布了小产权房不受法律保护的风险提示后，中央层面再次叫停小产权房。&
&&&&但此后第二天，部分媒体报道称国土部说“符合规划小产权房可转为合法”。紧接着国土资源部有关负责人又于12月14日辟谣称，该报道失实。这位负责人还重申，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。&
&&&&根据本刊记者日前从国土资源部土地利用司获悉的消息，国务院已经在研究农村集体土地管理以及小产权房如何处理等问题。而在地方政府层面，不管是济南市，还是北京市，都已经开始对当地小产权房的情况进行详细的摸底工作。&
&&&&购买了小产权房的人们的心情，就在这样的摇摆信息中跌宕起伏，而小产权房的未来前景，也在这样的摇摆不定中注定命运多舛。&
&&&&在1982年宪法宣布“城市的土地属于国家所有”25年之后，面对已经被强行拆除的旧宅，华新民执拗地强调：那房和地是属于我家的。华新民的祖宅有两处：遂安伯胡同27号、红星胡同51号、53号和55号，共占地两千多平方米，均位于北京东城区金宝街开发项目范围内。&
&&&&在所有的场合，她都通过介绍历史过程和现行法律说明：在中国，土地除了国家所有和集体所有外，还一直存在着私有，“而且，至今如此”。&
&&&&最为有力的证据是，她至今保留着1951年由北京市地政局(现国土局)颁发给她祖父的房屋土地所有权证，并且有着证明其土地私人权属的地籍图。&
&&&&在其中一处祖宅经历了祖宅被强行拆除和一系列的官司之后，她开始收集与土地、房子相关的法律法规乃至领导讲话与通知，并且如数家珍。&
&&&&她开始用自己的方式来解释宪法。&
&&&&这一次，这个蓝眼睛、高鼻梁、栗色头发的中法混血儿，成了北京乃至全国上百万私房主的代表。&
&&&&在一波又一波的城市改造、拆迁浪潮中，相当一部分的激烈冲突正与这些私房主相关。&
&&&&分离的房地&
&&&&这两处祖宅是华新民已故祖父华南圭在1914年亲自为自家人居住而设计的宅院。从一开始，这里就房地不分。&
&&&&1949年中华人民共和国建立，华新民的父亲华揽洪于1963年继承了两处祖宅，并且得到由人民政府颁发的房地产权证。&
&&&&房地在实际操作中的分离始于之后的一系列运动。&
&&&&1958年，为了解决大量拥入城市的军人和工人的居住问题，中央人民政府发布了关于“经租房”的通知，要求“对房主及其亲属进行动员”，将其超过225平方米或15间的私有出租房屋拿出来，“由国家经营租赁”，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护”。&
&&&&公开资料显示，1958年北京市私房改造后的经租房有23万余间，共380万平方米，占当时改造房的53.85%，涉及私房主6000户左右。而在苏州和上海，比例则更高一些。苏州的私产比例占了86%，上海为66%。&
&&&&华新民祖宅中的红星胡同的一部分即被经租。但是，当时房地产证都还在华家。&
&&&&随后1966年的“红八月”，在红卫兵们彻底消灭私有制的行动中，这些房地产证都被勒令上交。一些私宅的院落空地上被房管局盖上了房屋。&
&&&&在1982年，北京落实私房政策办公室成立。根据当时的政策，在文革期间被侵占的房屋被退回房主。&
&&&&这个时候，土地的私有仍然是大量的现实存在。&
&&&&改变是在1982年，这一年修正后的宪法规定：城市的土地属于国家所有。1988年宪法修正案又从不再可以转让的土地所有权中分离出来了可以转让的“土地使用权”，使得土地财产权得以延续下去。&
&&&&随后便是换证。原本房与地一体的房地产证被一分为二：房产证和土地使用权证。&
&&&&对1982年宪法的规定，华新民再三强调，城市的土地归国家所有并不意味着一切土地都归国家所有，私宅下的地是仍属于私人的土地财产权，1990年的国土13号法规已明确是私人所有权“自然享有”。&
&&&&而且，她强调，土地财产权是物权，而且法律上房和地的权利一直是一致的。&
&&&&然而虽然法律上非常明确，但就在中国的《物权法》酝酿之际，2005年，华新民发现，她家红星胡同的祖宅连同周围大大小小住满了人的房屋，被贴上了一个大大的拆字。一个被命名金宝街的项目要在这里开工，“打通金宝街，扩大王府井商圈。”&
&&&&“我们的房子和地在我们完全不知情的情况下被卖掉了。”华新民说。而且不久，华新民和胡同的居民们发现：祖宅下的地被开发商用来在银行抵押贷款。&
&&&&要房子也要地&
&&&&华新民代理父亲的诉讼始于2005年。她在法庭上说，“如果谁想表示此宅不属于华家而属于他的话，就请他出示他的房地产所有证，如此简单。”&
&&&&为了证明自己家人是真正的权利所有人，在庭审中，华新民出示了这两处私宅的民国时期的房契地契，以及上世纪50年代国家颁发的房地产所有证(此证即“文革”后归还私产的凭证)，还有颁发此证的时任人民政府地证局副局长的亲笔信和家住房客的证明信。&
&&&&但是法院最后的结论是：“这些证据只能证明北京市东城区无量大人胡同(即现东城区红星胡同)18号、19号、20号房屋产权的历史状况。华揽洪未能提交其对相关房屋目前仍享有合法所有权或使用权的证据。”&
&&&&这让华新民啼笑皆非：什么叫做“历史状况”？任何逝去的时光都可以被称作“历史”，昨天就是历史，两年前是历史，二十年前也是历史，五十年前也是历史。如果按照审判长的意思，任何一个业主昨天登记过的房产在今天都不能算数，都只能证明产权的“历史状况”，都不能“仍享有”，岂不可笑！&
&&&&华新民强调：我方仍对有关房屋和宅基地享有合法权益。&
&&&&不安的土地&
&&&&事实上，关于经租房及其下的土地，在有些城市并不成为问题。&
&&&&日，广州市于通过了《关于加大本市落实侨房政策力度实施方案》，文件规定：涉及到对私改经租侨房和代管侨房的处理，在一定条件下，同一侨房产权人在本市有一间或多间房屋的，被私改或代管的住宅用房不论建筑面积多少，一律归还房屋产权给侨房业主。&
&&&&到2001年上半年止，全市共发还非住宅私改和代管侨房500平方米以内的有17.7万多平方米，住宅私改和代管侨房1000平方米以下的80.2万多平方米；处理本市属区、县级市土改拍卖侨房面积12.3万多平方米，发放补偿款万元。&
&&&&日，广州市国土资源和房屋管理局又联合出台了“关于进一步明确落实侨房政策发还房屋有关问题”的通知。&
&&&&厦门市在2003年5月明确了落实侨房使用权的几种渠道，包括侨房业主或其代理人与住户协商解决，业主或其代理人配合无其他房源的住户向市落实办申购专用房源，以及住户不予配合情况下，业主或通过法律途径，或通过政府相关部门的调解，取得使用权。&
&&&&据福建乡音网报道，2002年，厦门市在应清退的侨房产权总面积88.95万平方米中，已清退73.99万平方米。&
&&&&这些地方解决的一个背景是，在改革开放初招商引资的情况下，大量的华侨正是经租房的房主。而且，整体的数量也并不太多，政府也有足够的空间来进行调配。&
&&&&相比之下，同样是侨产中的经租房，在北京和其他一些城市却没能返还。在北京、上海这样的地方，经租房连同其下的土地，被作为历史遗留，至今未得到完全解决。&
&&&&而随着时间的流逝，这些大城市的地价已经高得令人咋舌。&
&&&&有私房主出示给记者的一份内部文件表明，政府也曾给一些人返回经租房，不过，文件注明条件是：针对领导批件。&
&&&&但是，关于房子和土地，则至今在法律规定上和土地管理部门的实际操作上有着极大的距离。&
&&&&华新民担心的是，新一轮的地籍调查正在进行。在她看来，地籍如同户籍，一直是在证明着宗地的所属。华的担心在于，新的地籍有可能会把历史上的合法登记给抹掉，把非法侵占的事实变成“合法”。&
&&&&她家的另外一处宅子，位于遂安伯胡同27号的一座四合院，是文革后归还的，有着新换发的房产证和土地使用权证，但是在金宝街项目中，一样面临着未经房主允许已被土地部门非法出让，并可能被拆除的命运。
&&&&农民通过大量购买宅基地的方式来把集体土地私有化，不仅仅是一两个村庄，在整个粤东地区大量存在。&
&&&&市县两级政府受困于用地紧张，也希望通过宅基地整理，来腾挪土地，提高土地使用率，在南京甚至整个江苏省和全国的其他地区，这种趋势也日渐加强。&
&&&&回家“圈地”去&
&&&&喝功夫茶，晒太阳，等着孙子回来盖房子、娶媳妇、生重孙子，这是林俊(化名)老爹每天生活中最重要的三件事。&
&&&&在广东省揭阳市惠来县隆江镇见龙村，林老爹家根本算不上最富裕的家庭，用他的话说，只能是偏下等的，但是作为14口之家的家长，没人敢欺负他，子嗣众多――成了另外一种资本。&
&&&&目前唯一能让他心烦的事情是买地。他要买的是宅基地。“一间要一万块钱了，太贵了，只能靠孙子自己打工了！”林老爹用潮汕话嘟囔着。&
&&&&10年前，一间只要1000块，现在整整涨了10倍。&
&&&&“照这个样子还会继续涨，人人都明白这个道理，地又不多了，所以有钱的人都在张罗着赶紧买地。”坐在林身边的老人们说。&
&&&&潮汕地区农村与大多数中国农村比相对富庶，而且大多数青壮年劳动力也都已经离开家乡，外出打工或者做生意。与别的地方不同的，是这里超生严重，人口激增。“超生一个，交3万多块钱就可以落户口，家家户户都是不见男孩誓不罢休”从山东聊城到这里做出租车司机的陈光存对记者说。&
&&&&10年前，见龙村的在籍人口只有9000多，今年就已经到了12000人。尽管很多人已经离开家乡，但是户口仍然在村里，而且越来越多的人，以人口增多为理由申请新的宅基地。根据村民介绍，村里大概70%的人家都购买了新的“宅基地”。&
&&&&“只要一买，少则两三间，最多的有一次买20几间的”一个村民说。所谓的一间的宅基地，就是长13米宽8米的一块地皮，它目前的价格大概在1万元到2万元。&
&&&&“那一片地，现在还种着甘蔗就被卖掉了”村民指着村东一片田地说。在见龙村，无论是耕地、池塘边的土坡、还是洼地，村民如果不讲，谁都无法看出，那地是不是已经被***的宅基地。&
&&&&尽管这种私下交易只能限于本村人，但是投机的味道浓厚。&
&&&&“有些人买地就是为了怕地被别人占光了，先把地买下来，仍然种菜，有钱了再建房子，或者压根就没打算建，毕竟土地价格会越来越高”，林老爹说。林老爹有两个孙子现在深圳打工，今年年底拿了钱回来，他还是想让他们再都买块地囤着。&
&&&&见龙新村有条路通向镇里的神泉港，相隔不过10公里。在外面闯荡过的人都会明白，随着新的规划和经济的发展，地价肯定会飙升，而一旦地被征用，补偿款也会很高。&
&&&&“反正买了地，根本不会亏”这是村民普遍的一种认识。&
&&&&“有个人是想建养猪场，就找村干部去了，也是用买宅基地的旗号买的地”，村民开玩笑说，猪的家也一样能申请宅基地。&
&&&&而一些在外面赚到了钱的见龙村人，在广州、深圳都已经买了房子，只有逢年过节祭祖的时候才回来。但是他们恰恰是买地最积极的，买的也最多。&
&&&&自己的地？&
&&&&出了钱，地就是自己的了。&
&&&&这是农民最朴素的想法，至于是否合法，以后买来的地是否真的会归他们，林老爹并没有追问过。&
&&&&按照我国的法律，宅基地是由村集体分配给村民的，它属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋供自己使用。它不能在房产的一级和二级市场交易。&
&&&&日起施行的《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。&
&&&&国土资源部的有关文件也多次三令五申，农村居民多出的宅基地，要依法收归集体所有。&
&&&&《刑法》对非法转让土地的处罚十分严厉：以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5%以上20%以下罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额5%以上20%以下罚金。&
&&&&与现实的利益相比，这些法规条文，更像是“摆设”。&
&&&&“我们交了钱的，而且最后也给了我宅基地使用单”林老爹认为自己买的地毫无问题，“交上去的钱四成给了国土部门，六成是给了村里，村干部说可以就是可以”。&
&&&&把集体土地再次分配给村民做宅基地的权力在村集体手中，也就是最终仍然把持在村干部手中。&
&&&&尽管比林老爹法律意识更强的一些农民，知道一起购买几间、甚至十几间宅基地是违法违规的行为，但是也并没有妨碍他们加入“圈地”的行列。&
&&&&与那些有承包年限的地相比，宅基地似乎更有保障，村民甚至把这部分刚买来的地称为“自己的地”，而把承包来的称为“租来的”地。&
&&&&这种用宅基地圈地的方法，不仅仅是在揭阳，在整个东南沿海甚至全国许多地方都比较普遍。尽管根据法律要求农村宅基地只能“一户一宅”，但比如在广东省东莞市，全市共有30万户农户，农村住宅高达90万栋，平均每户3栋。甚至在经济不算发达的辽宁省，根据对6个城市的调查资料显示，超过当地宅基地标准的就有14134户，超占面积6747亩。&
&&&&三农问题专家党国英认为，这一问题的出现是和目前我国多元土地制度相关，土地可以归国家所有，也可以是集体所有，宅基地虽然名义上是归集体所有，但实际上归农户所有。因此农户盖房都常常伴有“圈地”目的，而只要实行土地公有制度，这种“圈地”就必然发生。&
&&&&整理宅基地？&
&&&&在地价飙升的时候，农民希望多占些地，以便以后能有丰厚的补偿，村干部忙着私下出让集体的土地，不断抬升地价，给自己谋取私利，而市县两级政府因为经济快速的发展，缺少建设用地，也开始在农村的宅基地上做文章。&
&&&&前两年，江苏南京，广东的东莞、佛山等地，为了加大招商引资力度，开始大量建设农民公寓，将农民集中安置，从而通过“整理”宅基地，腾出大量土地用于建设厂房。&
&&&&地方政府也有非常大的积极性做拆并村庄工作，因为能创造出可以搞非农建设的土地。在中央政府限制占用土地的大背景下，通过拆并村庄可以解决建设用地不足的难题。&
&&&&有关部门对于拆并村庄后新增可用土地的政策又是“宜建则建、宜耕则耕”，这就给地方政府留下了很大的腾挪空间。&
&&&&而那些盘活的土地一旦改变为非农建设用地，对于地方政府来讲又是一笔巨大的财政收入。所以宅基地成为人人垂涎的肥肉。以至于出现了有的城市农民公寓的开工面积和商品房开发面积持平的现象。&
&&&&但这种一刀切搬迁方式，一方面短期内政府因为补偿费用支出大，财政会有巨大负担，另一方面因为变相剥夺农民土地，很多农户对于这种撤村并庄，被安置到农民公寓的方式也表示出极为不满。&
&&&&这就是广东揭阳的见龙村农民如此踊跃圈地的一个大背景。&
&&&&今年上半年，广东省国土资源厅厅长林浩坤曾经透露，广东省已经拟定了《关于加强农村宅基地管理的通知》，其中明确了农民宅基地可上市流转，而这个通知一旦通过，林老爹们手里的宅基地就将随时可以被***，土地真就成了自己的银行，可以随意出租、出售不再受到限制。&
&&&&但是，如果惠来县走的是南京等地的路子，他们圈来的地，将不再是地，只会变成某个农民公寓里空置的一间房。&
&&&&当这些土地政策还没有明确的指向时，见龙村村民们圈来的地将要面临的，是相当大的风险。&&
&&&&江苏的昆山，不仅是作为昆曲的发源地而出名，而且，作为中国改革开放后“苏州精神”之一，“昆山之路”(其他为“张家港精神”和“园区经验”)，也曾名噪一时。昆山人最津津乐道的数字是：这里的土地面积占全国的万分之一，人口占全国的万分之五，却创造了占全国千分之二十四的进出口总额。&
&&&&而今，昆山使农民们成为各种农民合作社股东的尝试，又一次使这里成为关注点。&
&&&&工业带动下的农地创新&
&&&&工业的兴盛、土地的迅速开发与升值、大量外来人口涌入，使昆山郊区首受影响。&
&&&&在工业化的过程中，为了拥有更多的可建设用地，昆山用了种种办法。&
&&&&一方面，通过复垦整理农田填补农用地数量。1998年以来，昆山市政府每年以下指标的方式将土地复垦2500亩、整理农田30000亩的任务***到各镇，从而保证了规划确定的55万亩的农田一分不少。&
&&&&同时，昆山提出了“用地指标商品化”的构想，在经过江苏省同意之后，与苏北的涟水县签了一份“南北挂钩落实耕地占补平衡协议”，即指标富余的涟水将指标“出让”给昆山，昆山给予相当的经济补偿，从而实现占一补一和易地平衡。&
&&&&从2002年起，昆山市的农村就停止了宅基地审批。凡在城市化建设和工业项目建设过程中涉及农民宅基地动迁的，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法。&
&&&&这一系列措施得以实现的前提，是昆山在外向型经济带动下，有足够的实力来为当地农民提供足够的社会保障。&
&&&&不过，昆山市国土资源局常务副局长徐锁发在接受采访时说，工业区往城镇的迅速蔓延，容易出现两个问题：以租代征和小产权房。&
&&&&按照法律规定，以租代征和小产权房都是违法的。&
&&&&而在开始的阶段，昆山周边的一些乡镇一度也确实出现过相应的情况。&
&&&&这一系列难题的解决，依赖于“富民合作社”的出现。&
&&&&股份合作社开始破土而出&
&&&&富民合作社最开始于2000年出现在陆家镇车塘村。当时的村支书沈慰良和村里的一些农户成立了陆家镇车塘村首家“农民投资协会”。通过入股的方式，由投资协会在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租，租金年底分红。这一协会的运作方式后来在整个昆山市被推广，“投资协会”统一改为“富民合作社”。***昆山市委农村工作办公室副主任唐凤元告诉记者，目前昆山市共有富民合作社148家，19770户农民入股，资金共5.46亿。&
&&&&但是，在记者采访过程中，陆家镇“三有”办公室(昆山市提出的富民强村口号：“人人有技能、个个有工作、家家有物业”)副主任朱叶维说，车塘村具有先行意义，但是却有很多问题。最主要的是股份控制的问题，容易出现大股控制的局面。&
&&&&朱叶维的另一个身份是陆家镇乐佳富民合作社的副董事长。2003年，陆家镇在进出口开发区旁的合丰村(属陆家镇)以集体土地流转的方式，划出了50多亩地。当时，合作社以工商注册的方式，向陆家镇借款300万作为启动资金，至今已修建了3万多平米的打工楼，然后出租给周边工业园区的企业作员工宿舍，由乐佳富民合作社来统一管理。&
&&&&合作社采取股份的形式，凡陆家镇下村民，均可以资金入股。严格限定，每股在3万～5万元之间。不允许集体股和非陆家镇的村民入股。当年，就有620多户村民入股2551万元。&
&&&&第一年，因为出租率只有一半，朱叶维说，亏损了10多万，但是第二年就开始持平，“今年分红200多万后还能有60万～70万的盈余。”&
&&&&无论是赢是亏，合作社的分红都是一样的。这一分红的比率被定为投入资金的8.5%――它比存款利率高，但是却又比购房、做生意等利率要低，这正适合普通偏远村民的需求。&
&&&&天则经济研究所“中国土地问题课题组”称：在一个严禁土地私有同时又要保障农户土地承包权不受侵犯的制度框架里，农户私下单干可能遇到的就不仅是规模收益问题，而首先是合法性问题。采用合作社可能是这一制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求，又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。&
&&&&“可以设想，在富民合作社的做法中，如果农民单个而不是以集体合作的组织方式将土地改变用途或对外出租，地方政府肯定不会认可，更不可能扶持。”“况且，专门规范农民合作组织的法律，《中华人民共和国农民专业合作社法》已于日通过，日施行。”天则所的报告说。&
&&&&但是，富民合作社的举办是受到相应条件的制约的，即必须地处工业园区周围，这样才可以享受工业带来的收益。&
&&&&而对于昆山南部和北部农用地较多、且被限定农业用途的地区来讲，人们采取的是另一种方式：土地股份合作社。&
&&&&土地变股权的变通之途&
&&&&土地股份合作社的操作方式是，农民以土地承包经营权入股，实现土地的集中，引入高效农业，实现产业化经营。农民除了参与经营，还可以享受稳定的收益分配。&
&&&&昆山市第一家土地股份合作社是市北土地合作社。农户承包的土地每亩折算为1股，该合作社还允许以现金入股，每1000元为1股。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。入股土地每年每亩保底分红300元。昆山市规定，只要符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值，就可按规定进行注册登记。&
&&&&目前昆山的土地股份合作社主要从事农副产品和花卉苗木的生产和销售。全市入社农户1668户、涉及人数5225人、入股土地面积4832亩。&
&&&&“现阶段，农业整体来说肯定不如工业挣钱。”唐凤元说。&
&&&&在昆山，同时还存在着第三种农民股份合作社：社区股份合作社。不过这种合作社与土地的直接关系不大，主要是非土地形式(如磨坊等)原集体财产或一些原属于集体所有的工厂，它们将被评估后，以股份形式分给本地有土地承包权的个人。&
&&&&天则研究所的这份名为《城市化背景下土地产权的实施和保护》的报告，在分析了昆山的农民股份合作社后指出：“土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。在城镇辐射型工业化路径上，农村劳动力要变为产业工人，农民要变为市民，耕地的一部分要变为城镇土地，剩余部分也需要实现规模化耕作。这实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。一方面，原来法律赋予农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产，有利于农民共享土地要素增值收益，为他们进入城市工业领域提供了社会保障；另一方面有助于劳动力要素的流动，农民不再受由集体成员身份所决定的土地承包权束缚。”&
&&&&而像在昆山发生的故事里，“政府要做的是制定相关规则，并加以实施和保护，而不要投入太多的资源。但若否定农民土地承包权的资产价值，改为土地征用方式，那么为补偿农民的失地和安置就业，地方政府的财政负担不小，公共治理的成本也十分高昂。”
&&&&在经过近两年的无望抗争之后，江苏省庄村村民采取了公开信的方式，向全国公告：“我们省庄村的全部宅基地归全村各户永久所有”。&
&&&&签名人之一、省庄村村民何夏伟对本刊记者说：公开信是请人代写的，起草后给他们村民都看了。这封公开信在网络上出现后，与另外几封同样的公开信以超常的速度传播着。这几封公开信分别是：&
&&&&江苏250户农民向全国公告：永久所有宅基地(何夏伟等)&
&&&&陕西7万农民向全国公告：收回土地所有权(马连宝等)&
&&&&黑龙江4万农民向全国的公告：宣布拥有土地所有权(王桂林等)&
&&&&在层出不穷的网络宣言中，没有人会相信那些农民在发布公开信后能够实现他们收回土地的意愿，但是，在经过了一轮又一轮的征地浪潮之后，这些宣言，却以一种似曾相识的景象，敲击着中国民众心底关于土地最紧的那根心弦。&
&&&&省庄村隶属江苏省宜兴市，地处江苏、安徽、浙江三省交界处，2002年和岗下村合并为现在的行政村竹海村。这里盛产毛竹，绿浪起伏，以20多万亩的“竹海”享誉中外。李安导演的电影《卧虎藏龙》中，章子怡和周润发的打斗场面即拍于此。&
&&&&2006年，政府租用集体土地所经营的竹海公园为扩大规模，制定规划了竹海公园三期工程项目：即建造“度假区、宾馆区、综合休闲区、旅游商业街区、农家乐服务区、中心绿化休闲区、停车场”等。而该工程项目正好规划在省庄自然村村址上。征用集体土地转换为国有土地，在现有的土地政策下明显是不可行的，于是由竹海村委会出面，收回原省庄村250户农民的宅基地，并且在极低补偿下(征地费低至10000元/亩，距江苏省相关规定的83250元/亩相差甚远)勒令村民搬迁至原本的耕田中。&
&&&&在明确的搬迁令下达后，一些村民签订了搬迁协议，而一些村民则开始上访。他们不同意搬迁，不愿意离开祖祖辈辈生存的地方，而且，要搬迁的新址地势低洼，如遇洪水则不堪设想。&
&&&&2006年8月，村民们来到宜兴市国土局、无锡市国土局上访，没有任何结果。&
&&&&9月25日，村民们到省信访办递送书面材料，结果答复是，要自下而上，要他们一级一级逐级反映。&
&&&&10月15日，施工车开进村里，闻讯而来的村民们进行了制止。但是，十余天后的11月2日，夜深人静时，施工车辆还是悄无声息地进来了。第二天，***现场保护施工进行。村民们再次向省国土厅举报，仍然没有任何回音。&
&&&&村民们以唐忠联为首，开始走法律诉讼的程序，希望借助法律的手段制止施工。一审上诉至宜兴市人民法院，法院驳回唐忠联判处拆迁违法、停止施工的诉讼请求。唐忠联再次上诉至无锡市中级人民法院，仍被驳回。&
&&&&一审判决整整15页的答复让村民们怒火万丈，唐忠联说：“被上诉人所有的证据只不过是荒谬至极的编造、拼凑、嫁接、改换、补充的，既不合法律常识也不合常理。”&
&&&&受理律师开元律师事务所的王焕申告诉记者，整个立项拆迁过程、程序都是严重违法的，而且极为明显，但是最后法院的判决却依然是村民败诉。&
&&&&何夏伟说，至今仍然有很多户农民无家可归、流离失所。无路可走的省庄村民前往各处寻援，一度前往北京往各部门、各媒体反映，中间还曾传出一些明星出面为省庄村民讨公正的事情，施工也曾短暂的停止，但最终又再次继续。&
&&&&所有的办法都想尽之后，原本抗争的人有些认命，有些人仍在坚持。&
&&&&在海量的征地拆迁案中，除了重庆钉子户在城市中以骇人的图片而备受关注外，更多地类似省庄村民的遭遇则只能被淹没于多得让人麻木的征地拆迁消息中。&
&&&&省庄村村民所显现出来的不同是，他们开始直指拆迁背后的土地制度。&
&&&&他们在公开信中称：&
&&&&“一、我们省庄村的全部宅基地归全村各户永久所有，耕地和竹山归全体村民平均永久所有。这些土地曾归我们的世代祖先所有，现在归我们和我们将来的世代子孙所有。&
&&&&二、除非经我们全体农民共同同意，并按照国家相关法律办理手续，任何拆迁和侵占土地的行为都是非法的，我们永远不予承认。政府行政、执法应合乎天道人情，政策和法律应该为绝大多数人服务。&
&&&&三、自公告发布之日起30日内，任何人或任何单位应立即终止对省庄村全体农民宅基地、耕地的侵占行为，并撤除其地上所有财产。逾期不办理的，我们将根据全村农民的共同决定，直接采取行动，阻止侵权行为，誓死捍卫我们宅基地和耕地的所有权。”&
&&&&2007年中国土地市场的一个热闹场景，是土地价格在招拍挂中不断被刷新着纪录。各地的“地王”纪录陆续被房地产上市企业(h股和a股)刷新：上半年北辰实业和城开联合斥资92亿天价在长沙拿地，刷新地价总价记录；8月24日苏宁拿下上海黄浦区163号街坊地块，楼面地价达到6.69万元，创造楼面成本的新纪录！&
&&&&10月份，国土资源部终于祭出第39号令――《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，试图通过压缩开发商的资金杠杆，平抑地价。其中二十三条中指出：“未按合同约定缴清全部出让金的，不得发放建设用地使用权***，也不得按出让金缴纳比例分期发放建设用地使用权***。”&
&&&&此举被视为对招拍挂制度的完善。但在真实的操作里，招拍挂制度的作用仍然受到质疑。自2002年招拍挂制度之始，开发商们就摸索出了一套在招拍挂制度的程序下，“变相协议出让”的方式。这种方式秉承了私下磋商交易的默契，范围从二级市场延续到了一级开发――两重市场，两次获利。&
&&&&由于土地所有权归属的复杂性，中国的土地市场，仍然笼罩在强大的私人关系网络中，伴随个体利益的交换而流转。决定土地归属的不是公平的市场，也不是政府苦心营造的招拍挂制度，而是交易中的默契。这一情况在2007年仍然继续。&
&&&&天价地掩盖下的招拍挂现实&
&&&&“其实，所谓天价地在转让的土地市场中所占的份额极少，土地交易中90%地块都是自挂自摘。”北京一家房地产咨询公司的总裁林齐(化名)对《中国新闻周刊》说。&
&&&&林齐的主要工作，就是帮助一些中小型的房地产企业做项目。他的公司可以提供从拿地，到跑规划、拿批文的***服务。他的资历，在北京房地产开发业内已经是小有名气，而且他的专长在于总能拿到内部信息，所以虽然大多项目规模不大，但却个个都收益颇丰。&
&&&&本刊记者也注意到，根据北京市土地储备中心提供的2007年度土地交易地块一览表中，2007年度迄今为止共交易76宗地块。其中41幅是招标，35幅是挂牌交易，但没有一宗是拍卖，虽然在挂牌的形式下也产生了几块“天价地”，但所占比例极少。&
&&&&在实际操作中，招标和挂牌两种方式多针对“土地方要求上市，但尚未完成平整的土地”。北京市土地整理储备中心史贤英主任曾颇为无奈地表示：限于人力物力，储备中心不可能把每一块土地都细化到纯粹的“净地”。因此，在挂牌和招标的方式中，通常会在说明书或者补充文件中，加上一些关于土地平整的附加条件，有时候是一座无法移动的锅炉，一群钉子户的拆迁，或者是一些看不出准确***的要求。&
&&&&但在林齐这样的开发商看来，“可以加条件，就意味着还有私人操作的空间。”&
&&&&默契，是拿地的第一步&
&&&&林齐于2007年4月，操作了一块位于北京郊区的商业住宅a地块。这片土地外观上了无生气，闲置多年，林齐托熟人到市规划局查出这是当地农机公司的一块厂房废地。&
&&&&找到土地出让方并达成默契，这是整个拿地过程的第一步，对有私人关系的地产企业来说，这也是最轻松的一块。因为私下拿地通常都是去自己熟悉的地方，“不了解或水深的地方都不去。”林齐说。他所在的公司在北京郊区和二三线省会城市都有进入，基本都是通过当地与土地有关的个人引荐进入。比如他们刚完成收购的一块地，就是在通州和一个厂长聊天时得到信息的。&
&&&&复杂的无主之地，成就了两个充满了传统交易智慧的出让方式――招标和挂牌。特别是招标，抛弃了纯粹价高者得的方式，实行考核各种条件后综合评分，为土地二级市场的运作留下了更大的操作空间。&
&&&&更有游戏精神的做法是设置一些莫须有的条件。林齐曾经操作过一块地的挂牌，虽然已完成“三通一平”，但土地方在挂牌说明书中表明，还有200人的拆迁必须完成。“拆迁是土地开发中最棘手的事情。其实并没有这200人，但没参加过土地一级开发的公司不清楚底细，大部分会知难而退。”林齐说。&
&&&&这是自2002年招拍挂制度后形成的“提高市场门槛”传统。个人建房者于凌罡也曾遇到过这样“净地不净”的情况。2005年芍药居地块挂牌，不知深浅的于凌罡“直接去抢地”，结果在挂牌的补充文件里发现这块已完成“三通一平”的地块中央，存留一座占地405平方米的锅炉房，并且不转让产权。“也就是说，买一辆车，四个车轱辘，他只给你三个。”于凌罡对《中国新闻周刊》说，“如果我们拿这块地，将立即面临诉讼风险。”&
&&&&一级开发中的伏笔&
&&&&林齐拿到的a地块，同样也是通过招标的方式。林齐对a地块的操作依照这样的程序：&
&&&&首先，由林齐出全资注册一个子公司，负责土地的一级开发。这个子公司花费4000万元完成了这块地的整理。而土地方虽然不用出一分钱，但却会在下一步分享该公司一级开发所得的利润。&
&&&&这个近万平方米的a地块在进入土地储备中心，进入二级市场交易前被评估的底价为10300万元，其构成分为两部分：土地出让金3300万元(政府所得)+土地补偿费7000万元(土地方所得)。&
&&&&土地补偿费是土地的实际整理成本，加上土地整理利润，开发商一级开发获利多少的奥妙就隐藏在其中。按国家规定，一级市场的开发商可以在土地整理成本的基础上，加上8%的土地整理利润和2%的管理费。但在实际操作中，“土地整理利润有时候可以是100%，甚至更多。”林齐说。&
&&&&在这块地的一级开发上，林齐的实际整理成本为4000万元，他得到的土地整理利润和管理费为700万元(以7000万元的土地补偿费评估价，按8%的土地整理利润加上2%的管理费计)。&
&&&&在最后评估出的7000万土地补偿费中，土地方先返还林齐4700万元。而比实际评估多出的2300万，由林齐和土地方***分成。&
&&&&这还仅是一级开发的利润。土地平整后，要进入二级市场交易。一级市场上的合作，也为二级交易中附加条件的书写埋下伏笔。&
&&&&二级市场的“变相协议”&
&&&&由于林齐的子公司已经负责了该地块的一级开发，林齐在制定标书时胸有成竹。在一级开发中所掌握的信息让他知道，这块地因为怕对北边的项目有遮挡，所以会限高。于是，在他所写就的标书中，对这一点已经如先知般妥善做出了设计安排。&
&&&&除此之外，因为和土地方有一级开发的渊源，林齐可以毫不在乎的选择政府所提倡的一次性付款。毕竟，何时支付给土地方7000万土地补偿费，这种默契甚至已经无需事后商量。如此一来，林齐的拿地对自己公司的一次性资金支付压力并不大。&
&&&&是次招标中，林齐公司对a地块的报价是1亿3700万，在所有竞标者中报价排行第三，但他们却因综合评分最高而顺利中标。&
&&&&最终，在林齐顺利摘牌成功，他的报价扣除这些前期一级开发的收益后，实际只需要为这块地付出1亿1千万。&
&&&&大量的私人操盘空间，显示着土地招拍挂出让制度的难以触及的交易行为。但林齐也认为，从长远规范土地市场来看，这项制度的存在和完善，依然有进步意义。和协议出让相比，招标，挂牌，拍卖都需要更多的程序。在制度之外的交易，每一个程序的增加，都加大了操盘的困难和风险。林齐就遇到过操盘多年的地块，在二级市场上，被别人高价摘走。“参与的人越多，程序越长，交易结果的不确定性就越大。”&
&&&&林齐今年拿地的范围已经逐渐向二三线城市扩张，因为在“北京和上海，出台的有关土地交易的地方细则比别的城市多得多。”&
&&&&其实，国土资源部2007年才提出的“付清土地出让全款才能领取土地使用权证”等规定早就写入北京的地方法规。2007年1月，北京还开始尝试对一级开发实行招标。大量细则的约束下，地产商在这两个城市“变相协议出让土地”的空间已经很小了。
&&&&12月3日，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》正式出台，这是中国第一部有关土地储备的全国性法规，也是国家首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范。&
&&&&不过，种种迹象表明，此次出台的《土地储备管理办法》虽然给了“土地储备制度”一个更高级别的“名分”，体现了中央强化这一在各地“流行”十余年，但也饱受争议的土地改革成果的决心。但是，鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，土地储备制度的前景仍存变数。&
&&&&借鉴“南通模式”&
&&&&2006年4月中旬，北京、山东、江苏南通、浙江、杭州、武汉、厦门、陕西等八家省、市土地管理部门曾分别接到国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。这八个地方的土地储备工作被国土资源部认为是“各有千秋”。&
&&&&值得注意的是，这其中，江苏南通作为一个市被点到，而其它七个地方或为省会城市、直辖市，或为省级土地储备机构。&
&&&&事实上，江苏南通也是中国土地储备实践中多有创新的地区之一。其做法主旨脱胎于“杭州模式”。&
&&&&同样也是政府主导：即政府规定，凡属于收储范围以内的土地都必须进入土地储备体系、由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。&
&&&&但与其他地方不同，南通的土地储备机构还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。对国有企业改革中的土地使用权作价出资(入股)部分进行管理、收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。这在全国是惟一的。&
&&&&此外，南通对于土地储备资金的使用也有很详细的规定，早在2000年出台的《南通市市区土地资产投资储备资金财务管理办法(试行)》中明确要求，土地储备收购方案须经市国土规划局审核同意并报市财政局备案，其中土地收购价高于土地评估价的，须经市国土规划局、财政局审核同意。&
&&&&同时还要求在土地储备收购中，实际收购费用低于批准的协议收购价的，按节约金额的10%增加市土地资产储备投资中心业务费，高于批准的协议收购价的按超支金额的10%减拨市土地资产储备投资中心业务经费。&
&&&&在新出台的《土地储备管理办法》中，规定土地储备实行计划管理，土地储备机构举借的贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。业内人士指出，这一条款借鉴了南通市的规定。&
&&&&从规范到“强势”&
&&&&一位业内人士向《中国新闻周刊》表示：此次出台的《土地储备管理办法》，解决了四个核心问题：首先，土地储备制度是否应该肯定、坚持，如何给机构定性？***是确定的――当然要坚持，该机构被明确定性为事业单位。&
&&&&其次，出台这个办法仅仅是规范一下土地储备制度的准则还是增强其调控职能？回答是要强调其调控职能。&
&&&&另两个问题是，征收土地的范围应如何确定，所有经营收购行为是否应统一管理，“进一个笼子”？&
&&&&对于这后两个问题，业界争议很大。即使在《办法》出台后也是如此。&
&&&&出台的新规已经明确了征收土地范围：即第十条：下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。&
&&&&其中的第四款规定被认为是本次新规的一大亮点，即这实际上排除了土地储备机构“直接征用农民集体土地”的做法&
&&&&但在中国土地勘测规划院研究员邹晓云看来却仍存疑虑。邹晓云对《中国新闻周刊》表示：所谓“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”，是试图有所限制，但是在“转用”的过程中，往往其收购步骤已经于先期完成，所以这个规定的可执行性值得观察。这样一个可能的结果是，农转非的征用不再通过土地储备中心，而是直接进行。&
&&&&然而，透过《办法》可以看到的是，政府仍在力求通过土地储备，增强对土地的宏观调控强度。&
&&&&不在规范内的上海模式&
&&&&土地储备制度最早主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题而生，后来逐渐演变成一种土地调控手段，其主要功能是变“多头供地”为“独家供地”，由政府来根据土地市场供需变化来增加或减少土地供应。&
&&&&1996年8月，我国第一家土地处储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，开全国之先河。&
&&&&在上海，上海地产集团成立后，市一级土地储备中心的实际功能被委托给上海地产集团来运作。上海地产集团，根据收购储备计划和政府要求实施土地储备，自收自支，自行与被收购单位谈判。形成事实上的市土地储备中心与上海地产集团的“两块牌子、一套人马”，这被称作“上海模式”。&
&&&&值得注意的是，国土资源部一位官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时提醒说，新规(《土地储备管理办法》)出台只针对先前就是事业单位的地方土地储备机构，上海这样由企业出面实际运作的土地储备机构不在新规的规范范围之内，“应由地方自行规范。”&
&&&&国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在接受《经济半小时》采访时也提到：“(土地储备机构)有的是公司性质的，尤其这种公司性质的，它既有这种储备土地的这种职能，同时也搞经营，这个也不够规范。”显然，国土资源部已经认识到了其中的问题。&
&&&&也就是说，《土地储备管理办法》的出台，并没有一步到位将土地储备模式“三分天下”的局面来个“大一统”，而是给部分地方的做法留下了自我调整的空间。&
&&&&推高房价的“重要环节”&
&&&&不过，耐人寻味的是，无论是上海还是杭州，虽然选择路径不同，中国土地市场近年来引发的种种争议问题，在这两座城市的城市化进程中都有集中体现。&
&&&&从地价与房价的关系来看，地价是房价的成本，房价并不决定于地价，而由房地产市场本身的供求关系决定。&
&&&&中国实行土地储备制度之后，新增土地供应的数量和速度都集中于各地土地储备中心这样一个垄断供应方之下，使得房屋的供应数量，相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。从而，土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。&
&&&&2006年，北京市原计划安排的土地供应总量为6500公顷，其中新增建设用地为3900公顷，存量建设用地为2600公顷。但是截至当年年底，实际供应土地却仅为计划供应量的56%。&
&&&&以土地开发周期通常为两年考虑，2006年土地供应的严重不足，将会导致2008年房源供应的紧缩。再一次被打破的供需关系所带来的，很可能就是又一轮的房价飙升。北京市进入2007年以来所出现的房价爆涨，虽然也有开发商囤地的原因，但土地储备中心土地供应不足，也难辞其咎。&
&&&&作为土地储备制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全国实行土地储备制度。1999年以前，杭州市的房价一直稳定在2000元左右。&
&&&&可是，自从1999年杭州市土地储备中心实行第一次土地招标拍卖以后，杭州的房价非但是只涨不跌，且涨升迅速：1999年每平方米均价3000多元，2000年达到4000元左右，2002年以后的平米均价已经稳稳站在4000元以上。2006年，杭州6城区(不含萧山、余杭)的商品房价格平均为7759.2元/平方米。时至今日，杭州市仍然是地方省会城市中房价最高的城市之一。&
&&&&土地储备制度本应通过吞吐土地，实现平抑一地地价不当波动的作用。现状却是调控效果不明显，却催生出“土地财政”这一现象。一些地方政府依靠出让土地“圈地生财”，回报不菲。&
&&&&另一方面，各地土地储备中心利用土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。&
&&&&资料显示，截至2003年年底，全国的土地储备机构累计收购土地230多万亩，用于收购土地的总费用近2000亿元。目前，各地土地储备中心70%以上的资金依赖于银行贷款。&
&&&&因此，据专家介绍，在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化。&
&&&&(记者刘彦对本文亦有贡献)
&&&&尽管政府早就提出要建立“现代产权制度”，但是中国房地产无论市场化也罢，房地产调控也罢，几乎都没有涉及到房地产市场的基础制度――产权制度的变革。&
&&&&然而，房地产市场如同其他市场一样，其实是一个制度体系，而产权乃市场的基础和根本。在中国房地产没有建立起现代产权制度之前，哪怕“房地产市场”叫得震天响，哪怕这样的市场化已经进行了近十年，对不起，我们只能遗憾地发现，中国房地产市场仍是一个产权缺位的市场，而这样的“市场化”一定会出现严重的问题。&
&&&&事实上，从房地产产品市场化与要素市场化的背离上，我们看到的是中国市场化的跛足与艰难。中国虽然已经被越来越多的国家承认是“市场经济”国家，但人们看到的更多是产品的市场化，而生产要素(土地、资金)的市场化却远远谈不上。&
&&&&不仅资金要素仍被政府牢牢控制，与工业化、城市化相关的土地也仍被政府牢牢控制，其表现就是全国人民要卖地，只能卖给政府，全国人民要买地，只能从政府哪里购买。&
&&&&其结果，中国的工业化和城市化都完全可以在政府的主导下，以最大程度降低成本，以及获取政府收益的方式来加快进行，但是不免以农村和城镇居民的收入与财富损失为代价。&
&&&&房价与地权&
&&&&各级地方政府对城市用地供应，致使城市化、房地产市场化最终在中国蜕化为一场不断强化和扩大政府对于土地的垄断。&
&&&&某些地方政府对于土地暴利的追逐，不仅极大地损害了政府与公众的关系，也破坏了中央的科学发展观与和谐社会的伟大部署，致使房地产调控的目标无法实现，中央与国务院的公信力为此受到严重损害。&
&&&&近日，政府又传出要求依法严格管理农村集体建设用地、严格执行农村一户一宅的声音。这就意味着，此前因北京市国土资源局的一纸叫停，而命运难测的小产权房，最终以严厉禁止而告终。媒体称之为“叫停小产权房”。&
&&&&政府禁止小产权房的理由是保护耕地，但这样保护耕地值得商榷。&
&&&&中国宏观经济学会为国家发改委“十一五”规划所做的另一项研究也表明，从土地资源条件看，如果到2030年中国的粮食进口规模保持在5000万吨，国内耕地的单产提高速度保持在改革开放以来的水平，则在目前的18亿亩耕地资源中，国家还可以拿出1.5亿亩来转移到非农产业发展，平均到25年中每年约600万亩，这比改革开放以来年均耕地转移规模还要高，也比过去几年的用地高峰还要高，因此土地供应其实是有一定保障的。&
&&&&另据国土资源部公布的数字，全国城市用地现在大概是5600万亩，相当于全国国土面积的0.3%；相比之下，农民占2.6亿亩，为城市现在所占用土地的五倍。&
&&&&显然，如果城市化将7亿农民都转移出来的话，那么全国只要用1%土地就能解决全部人口的居住问题，那我们为什么还要担心土地会日益紧张而不是乐观地相信大量的土地将会被释放出来呢？&
&&&&有些学者还经常谈农民的土地如果***，农民会变穷。这是全世界最奇怪的产权理论，其意思是说，你剥夺了人的产权，反而对人有好处。&
&&&&十七大上提出的非常重要的一点，就是要增长居民的财产性收入。然而，迄今中国农民的人均财产性收入只有几十块钱。如果农民缺乏土地权利，他们的财产性收入的增加将很难实现。&
&&&&所以，非常清楚的一点就是，要稳定房价的增长，要实现科学发展观和和谐社会，必须尽快启动土地的现代产权制度变革，必须使得土地有多元的供应。&
&&&&土地供给影响下的房价&
&&&&最近，笔者所带领的课题组对中国房地产调控政策效果的实证分析结果发现，我国的土地价格指数与房地产价格指数呈正相关。&
&&&&紧收的土地政策必然会加速土地价格的增加，控制土地价格的政策，将抑制房地产价格指数的上涨，合理控制土地价格的土地政策可以影响土地价格，继而影响房地产价格指数。所以，可以认为我国土地供给的松紧政策明显地影响着房地产均价。&
&&&&而我国目前的基本土地制度及政策就是，即便在流动性已经严重过剩从而对房地产需求暴涨的时候，政府依然将所有的城市开发土地都捏在自己手里，然后再像挤牙膏一样挤出一小点、一小点来，而挤出来的地就是走进招拍挂市场。&
&&&&我们知道，获得最高收益的最佳方式，就是通过拍卖来投放到二级市场，这是想让地价房价涨多高，就可以涨多高。如此一来，土地价格不狂涨进而带动房价狂涨才怪。&
&&&&所以，当前房价上涨的原因其实非常清楚。一方面是流动性过剩背景下的过旺需求，另一方面则是政府垄断土地下的人为地减少了供应。&
&&&&的确，中国的经济增长速度不慢，改革开放以来近30年的增速超过9.5%，而近年来甚至表现出越来越快的趋势。比如，过去四年平均增长速度超过了10%，而2007年前三季度的增速达到了11.5%。&
&&&&然而，在许多地方房价的增长速度大大超过了gdp增长速度，也超过了居民收入的增长速度。&
&&&&特别是今年开春以来，很多城市的楼盘的价格增长超过了一倍，如此一来的结果必然就是，普通老百姓越来越买不起好房子、大房子，越来越没有办法实现美好的人居理想。长期以往，中国国民的幸福感何在？&
&&&&切莫走向怪胎模式&
&&&&中国内地现在正在走向的正是香港和新加坡式的怪胎模式――左手从老百姓口袋中掏钱，右手建经济适用房和廉租房。&
&&&&香港的情况很特殊，其土地在回归之前一直垄断于港英政府手里，港英政府用拍卖的方式来获得最高的地价，直到目前，整个香港的土地开发率才只有23%，大量的土地处于未开发状态。&
&&&&而与这种挤牙膏式的土地供应相对应的，是香港居民极其恶劣的居住环境――这种恶劣环境在全世界都是罕见。&
&&&&新加坡的情况同样特殊。它是一个海岛国家，土地奇缺，大量土地靠填海造田形成。因此，它的房地产市场发展模式同样是畸形的，因为它只能采用大政府的住房供应方式，采用类似于“共产主义”平均分配的方式来保证居民的住房供应，否则就会有人住不上房。&
&&&&然而，内地与香港、新加坡的情况完全不同，内地是一个正常的完全可以走市场经济发展模式的大陆国家。它应该学习正常的市场经济国家，建立起土地的现代产权模式，来保证土地的正常流转和有效供应，以保障经济发展和公民福利的同步长进，而不应该学习香港、新加坡的怪胎模式。&
&&&&至于住房保障体系，它只能作为补充手段，而不能作为主流手段。如果反客为主，那么，所导致的结果是中产阶级日益贫困化，全国人民都得靠政府住房保障体系来实解决住房总量，这样政府就又回到大政府时段，计划经济再次回潮，左手把大家的土地财产全拿走，右手再给大家分房，而其结果，上一代人已经经历过，无复多言。&
&&&&土地从来都是这个国家的命根子。我们知道，中国革命成功的起点是土改，让广大农民获得土地，从而天下归心；中国改革成功的起点则是分田到户，对人民公社运动拨乱反正，把土地的部分产权归还给农民。&
&&&&而现在，中国已经到了在第一次土地革命(“土改”)、第二次土地革命(“联产承包责任制”)之后，启动第三次土地革命(“现代土地产权制度”)的时候了。&
&&&&这意味着在物权法颁布之后，中国的土地制度终将发生根本性的变化。&
&&&&(本文作者为北京科技大学经济与管理学院教授)
秋风 记者/杨中旭 记者/谢良兵 记者/蒋明倬 记者/何忠洲 记者/陈晓 赵晓 房煜
编辑：侯佳&&
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