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BOT模式在博物馆（遗产保护）类项目的应用
发布时间:作者：曹岳森
& & &BOT（建设-经营-移交）是非国有资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的融资模式，在其他领域的运用十分常见，比如与我们生活密切相关的高速公路、桥梁等的建设。但是，鉴于公益性行业较低的预期收益特质，很少采用这种模式进行融资。近些年来，国家与地方都注意到了文化软实力的重要性，在博物馆及文化遗产保护领域投入大量的资金，推动各级博物馆的提升与改扩建，以及遗产保护成果的大众共享项目建设。这些项目，虽然主体上由国家专项资金或者地方财政支持，但资金的紧张局面是显而易见的，尤其在中西部欠发达地区，经常出现&买得起马配不上鞍&的情形。在此形势下，一些地方开始尝试应用BOT的模式，以项目空间使用权、经营权等为抵押，融资推动项目建设。不过，就BOT模式在博物馆、遗产保护等公益性领域的适用性、风险性等问题，却少见分析。笔者以为，BOT模式在前述领域里的运用是适合的，但有关问题却需要在前期通过深入谈判，审慎决策。
BOT的历史及特点
& & &BOT远非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权，但是效率非常低下。据罗纳德&科斯的调查，从1610年到1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成，而同一时期由私人建成的灯塔至少有十座。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓的BOT如出一辙，即私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。同许多其他的创新具有共同的命运，BOT在其诞生以后经历了一段默默无闻的时期，而这段默默无闻的时期对BOT来讲是如此之长以致于人们几乎忘记了它的早期表现，直到上世纪80年代，由于经济发展的需要而将BOT捧到经济舞台上时，许多人将它当成了新生事物。
BOT作为一种项目融资方式，具有有限追索的特点。在这种方式下，投资方只能依靠项目自身的收入来回收本息，承担的风险比企业融资大得多。如果项目失败了，很有可能无法收回投资本息，因此需要做大量前期工作，也致使项目结构比较复杂。
采用BOT模式融资应注意的几个问题
& & 与其他公共设施项目BOT融资的最大不同之处在于博物馆（遗产保护）类项目多为公益性，建设机构自身往往不具有营利性，无法直接作为项目主体进行融资建设，必须通过将空间使用权、经营权等出让给投资方。投资方以这些具备潜在收益预期的定期或不定期资产使用权、经营权等做风险抵押，自行投资，或者向第三方融资，开展项目建设。如此一来，项目自身的结构会变得非常复杂。因此，合作各方在协议签署之前，如下问题必须开展审慎研讨方能取得项目建设与运营的成功。
& & 1.项目建设的主导权
& & 由于合作方对项目的认知会存在必然的差异，这种差异必然会影响到项目的规划设计、运营形式、合作期限等的选择。鉴于博物馆（遗产保护）类项目的特性（不属于通常的商业性项目，以营利为导向），我们建议应由建设方（博物馆或遗产保护类项目的主管部门）主导规划设计，避免项目的规划设计、运营内容等关键环节，与博物馆或者遗产保护项目产生方向性背离，不利于未来的回收使用（回归公益本性，不再做商业运营）。原则上，不主张选择由投资方主导全程的项目架构。如果不可避免，那么建设方就需要严格把关项目的规划与设计环节，并全程参与建设过程，对建设全程保持完全知情，尤其要明晰投资额度，以利于运营期限等权益的核算。
而项目运营方面，我们建议由投资方主导，一则运营与投资收益息息相关，压力与风险在投资方，再者建设方（文博机构）也往往不具备运营的各种条件，如运营管理团队的缺失等。投资方可以自行管理运营，也可以由第三方承租运营。
& & 2.项目运营内容的界限
& & 如果规划设计环节由建设方主导的话，项目的运营内容一般不会出现与博物馆（遗产保护利用）主营业务反差过大的情形。反之，就需要审慎考量项目的运营内容。
& & 鉴于博物馆（遗产保护利用）类项目具备景区的内在特性，我们认为，与旅游相关的领域可以涉及。如果项目建设与运营本身就是对博物馆（遗产保护利用）类项目相关设施的完善与提升的话，两者就很容易相得益彰。旅游六要素当中，除了&行&这一环节在园区之外，其余&吃、住、游、购、娱&5个环节，只要内容得当，均可以在博物馆（遗产保护利用）类项目里得到体现。其他与博物馆（遗产保护利用）关联性欠缺的经营性领域，需要谨慎选择，比如低俗娱乐、常规性商业销售等。
同时，如果运营内容发生变更，建设方应确保及时的知情以及制止的权限，否则将会对国有公益性机构带来不必要的消极影响。
& & 3.运营方运营期限的核算
& & 一般情况下，我们建议，各方可依据项目所在地段、经营内容等因素，推算项目的预期收益，与投资总量、利息及收益相结合，核定一个各方认可的使用期限，在合同期限内由投资方独立运营、独立享有收益权为通用的选择；合同期满，所有权益由建设方收回，用于本机构常规业务的开展。
& & 如果项目规划不利于未来收回用于公益性事业的话（在规划阶段，应避免出现此类情况），存在两种选择：一是投资方长期运营，但在合同期满后，建设方应及时参与收益分成；一是合同到期后，由建设方收回相关权限，另行公开招标，寻求新的运营方。当然，国有资产的收益使用须符合相关财政政策规定。
& & 通常情况下，我们不主张非营利机构运营营利性内容，但是以合理合法的形式，运营国有资产，获取收益，用于支持公益性事业发展，并把握一定的尺度之内，理应获得许可。
& & 4.开发性运营，必须评估收费额度的公众接受力
& & 博物馆类项目，当下一般是免费开放的。不过，基于大遗址保护等项目而成立的博物馆类公益机构，往往会以旅游景区的形式，收取门票对外开放。此类项目，如果以BOT的方式融资建设一定要考虑到公众享有大遗址保护成果时的心理承受能力。因此，必须审慎把握项目融资额度，严格掌控建设成本，且不可按照单纯的私营性旅游景区来开展规划与建设，进而出现因为投资额度过高，还款压力过大，而收取高价门票，影响到公众享有公益***务的权利，影响到项目本身的公益属性。我们已经看到，有些国有景区点（包括文物类景区），因为社会资本的介入，而大幅提高门票价格，引发公众不满的报道，作为后来者，不宜忽视公众的权益，应尽量避免此种后果。
& & &BOT模式还有一些变种，比如BLT（建设-租赁-移交）、BT（建设-移交）、BTO（建设-移交-经营）等，但BOT是最基本、最通用的模式。综合前面的论述，我们认为，BOT是适合在博物馆（遗产保护）建设运营项目中采用的融资模式，但需要在合作协议签署之时，通过深入的谈判，审慎解决各方权益的分配问题。只要前期研讨足够深入到位，就能够避免在项目启动之后，出现无法弥合的矛盾与冲突，最终达成合作成功、双方或多方共赢的初衷。