&-&&-&&-&&-&&-&新形势下的乡镇政府职能调整
&&建议细览
编号：建议4343号
建议主题：新形势下的乡镇政府职能调整
建议类别：时政类
政治面貌：***党员
提交时间： 12:47:24
内容：引言改革开放以来随着经济的快速发展，人们从中既享受了经济飞速发展带来的小康生活，同时也发现了随之而来的各种经济问题。比如：城乡“二元”经济问题；农业的产业化问题；新农村建设问题。无论是基于社会稳定，构建和谐社会，还是扩大内需，维持国民经济的持续健康发展，这些问题必然地成为社会关注的焦点。通过既有的经验事实，可以肯定，农村问题将面临一个前所未有的新形势。我们不难从以下方面看出：其一，遵循刘易斯的“二元经济”理论，我国已经进入“工业反哺农业”的阶段。在这一阶段，政府开始有能力通过税收、补贴等手段向农业进行转移支付。如农业税全免，农村义务教育逐步免费，政府各种直接或间接补贴农村合作医疗保险的覆盖，并不断尝试建立社会保障体系，直接出资资助部分地方农村地区基础设施建设等便是明证，而且今后这一趋势会继续得到加强。其二，随着以往经济增长方式所带来的一系列问题日益突出，转变经济增长方式成为非常迫切的需求。我国经济增长严重依赖于出口和投资。国际环境的不确定性因素所带来的振荡随时将会扩散到我国造成国内经济的波动。过度的、低水平的投资带来了环境、资源的巨大压力，甚至会引发新一轮的通胀。由于巨大的国内市场潜力，今后很长一段时间内，政府宏观经济政策将会着力扩大内需，而拥有9亿人口的农村市场无疑是重点。其三，现阶段及以后一段时间内，我国将会经历一次产业转移。在产业发展的内在规律和政府不断提倡转变经济增长方式、调整产业结构政策的大背景下，东部沿海发达地区将会向中西部地区进行产业梯度转移。因此这对内陆省份来说意味着一个难得的机遇，而且，当前无论是行政实践部门还是学术界都达成一个共识：农业的出路在于“农业产业化，农村城镇化”。所以不难得知，承接东部沿海地区的产业转移，实现农业产业化，推进农村城镇化将会在农村区域内形成一个巨大的交集。
其四，地区收入差距、居民收入差距、城乡收入差距成为我国现阶段急需解决的重要问题，而汇集这些问题的农村将成为政策制定者的焦点。为了维持社会稳定，保持经济社会发展的持续性，构建和谐社会，政府将会通过改革收入分配体制和增加各种转移支付手段来有意识的缩小差距。因而在此环境下，“新农村建设”便是题中应有之义。在上面所阐述的这些新的形势下，作为农村地区的基层政权----乡镇政府，在担当农业发展、区域经济增长的任务上无疑将是一个非常重要的参与主体。在宏观政策环境支农、经济面临产业转移的机遇面前，如何推动“农业产业化、农村城镇化”将是乡镇政府面临的一项重要课题。乡镇，作为县域经济增长的增长极，无疑是吸纳外部产业转移、形成地区产业集聚的最终载体。新的形势必然给乡镇政府提出新的职能要求。但是，现有乡镇政府运行现状的普遍不尽人意的事实，又使得我们在思考乡镇政府如何完成上述使命的问题持谨慎态度。本文将以经济学的视角集中探讨乡镇政府如何定位的问题，以此试图为农村发展做出一点探索性贡献。一、乡镇政府职能的历史变迁及其运作现状（一）乡镇政府职能的内涵 1、政府职能的内涵。政府职能也叫行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务中依法承担的职责和功能。政府职能的依据是公共产品只能依靠政府出面组织生产和供应，这是公共产品的特殊性决定的。因此政府职能具有公共性、法定性、执行性、强制性等主要特点。政府职能就是提供公共产品，具体包括：维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施；保卫职能，即保卫国家和民族的独立，保卫公民生命财产安全，维持社会秩序，但重点是维护治安秩序；扶助职能，即扶助公民、团体、组织均衡发展，扶助弱者生存，这就是我们日常的民政和扶贫工作，解决弱势群体的生存问题和防止贫富两极分化；管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为；服务职能，即发展公共事业，造福于民，这是建立小政府大服务的方向；发展职能，即通过创新促进经济发展和社会进步。这主要是社会经济的基础设施和公益事业的发展。2、乡镇政府职能的内涵。乡镇政府是国家设在最基层的一级政府，直面黎民百姓。目前，乡镇政府担负的职责可以分为三大块：一是落实国家政策，重点抓好计划生育和社会治安综合治理工作；二是发展地方经济，突出抓好招商引资、新农村建设、培育支柱产业；三是公共事业管理职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公共事业的服务管理职能。（二）乡镇政府职能的历史沿革乡镇建制的历史可追溯到我国古代的战国时期，那时在县以下就设有乡、里，设有野司寇、乡正、伍侯等官职，秦始皇统一中国后，确立了“郡、县”为地方行政体制。但在县以下，也设有乡、亭、里等机构，十里为一亭，十亭为一乡。纵观古代行政历史，虽然，县以下设有“乡”或“里”等机构和朝庭命官，但乡并非一级行政权力机构，而是县级政权的派出机构或自治机构 。直至近代，乡级才逐渐深化成一级行政建制，为基层行政单位。民国时期，县以下设有区或乡，乡设乡公所，设有乡长1人，乡丁和办事员若干人。中华人民共和国成立后，根据宪法和组织法的规定，乡级人民政府为我国的基层人民政府，所谓的“基层政权”，即主要是指乡级人民代表大会和乡人民政府，新中国的乡级行政体制大致经历了三个发展阶段。即：建立乡人民政府阶段（年）；实行人民公社化阶段（年）；恢复乡级人民政府阶段（1982--至今）。从1982年开始，我国对人民公社体制进行了改革，实行政社分开，全国农村普遍恢复和建立了乡、民族乡、镇人民政府。我国共有乡镇56481个，其中乡42417个，民族乡1980个，镇12084个。过去乡镇政府履行职能包括以下主要内容：其一，维护职能方面的内容：收取农业税和统筹费；开展计划生育工作；收取有关公益事业费，比如合作医疗经费统筹等；收取其他费，主要是向非公有制企业收取管理费，大多是乱摊派；管理林业和国土；管理农村经济，主要是农村土地的承包经营管理等；其二，保卫职能方面的内容：维护社会稳定；打击危害国家安全和公民生命财产安全的行为；其三，扶助职能方面的内容：民政救济，救灾；最低生活保障；扶贫；其四，管制职能：对不利于社会的行为进行管制，比如对***支弹药刀具的管制；其五，服务职能方面的内容：农业生产服务；生殖健康服务；组织服务，引导农民参加各种合作组织和专业协会；其六，发展职能方面的内容：发展地方经济，引导农村产业调整，很多演变为干部牟利，农民被误导，甚至被欺骗落入陷阱；发展公益事业和基础设施建设；其七，其他内容：指导村民委员会的工作，实际上变为了领导村民委员会的工作；完成上级交给的其他任务。乡镇政府的工作内容量多面广，情况复杂，以上工作中税费收取和计划生育是乡镇政府实际履行的主要职能，占其工作量的百分之八十左右，其中税、费的收取又占百分之五十以上。农村税费改革取消了农业税和村提留、乡统筹费，特别是计划生育工作从人治向法治转变后，大大减轻了乡镇人民政府的工作量，特别是乡镇人民政府直接面对全体农民的单项行政工作没有了，使乡镇政府的主要职能向发展职能等其他职能转变成为可能并非常必要。
（三）乡镇政府职能的运作现状1、乡镇政府目前承担的主要职责和任务。随着农业税的取消，乡镇政府的某些传统职能正在消失或弱化，目前承担的职责和任务主要有以下六项：其一，发展经济的任务。农业税取消后，抓发展、保增收自然而然成为乡镇政府的第一要务。特别是近几年中央连续出台了支持“三农”的1号文件，农业农村发展面临着前所未有的机遇。各乡镇普遍把落实中央1号文件、发展农村经济、促进农民增收作为工作的重点。此外，各地还充分利用资源和区位优势，大力实施招商兴工战略。其二，计划生育的任务。计划生育是我国的基本国策，也是目前乡镇工作的一项硬指标。特别是在现在人口流动加剧、群众生育观念多元化的情况下，对计划生育的要求相对较高。从调查的情况来看，各乡镇普遍把执行计生国策摆在政府议事日程常年来抓，都成立了专班、明确了专人抓这项工作。其三，综治维稳的任务。当前正处在社会加速转型、利益加速调整的特殊时期，各种治安问题和社会矛盾进一步凸显，特别是涉军群体、企业和站所下岗人员上访事件呈上升趋势。作为基层政权组织，各乡镇政府承担着越来越重的维稳保稳任务。其四，发展公益事业的任务。主要是农村基础设施建设、九年制义务教育、农村卫生事业、人畜饮用水工程、扶贫帮困等方面的任务。其五，防洪抗灾的任务。近年早涝灾害频发，各乡镇政府每年都要投入大量的人力、物力和财力用防洪抗旱。特别是很多地方相继发生历史罕见的山洪灾害和大雪冰冻灾害，承担的抗灾任务更加艰巨。其六，消赤减债的任务。由于种种原因，各地乡村两级沉淀了大量的债务。各乡镇政府为保运转、保稳定，不得不正视债务问题，在消赤减债方面做了很多艰苦细致的工作，并化解了一部分债务，但这项工作非短时间可以完成，今后相当长时期内消赤减债将成为乡镇政府的重要任务。2、乡镇政府职能运作现状。首先，乡镇政府目前处在新“旧”职能转变时期。税费改革后的乡镇政府目前处在“旧”职能要求未被摆脱，新的职能无法履行的尴尬境地，已经很难适应目前农村经济发展的需求。一是人浮于事现象进一步突显，随着税费改革，特别是农业税的取消，以往占据乡镇政府主要工作量的税费征收工作停止，在未向新政府职能转型前，进一步加剧了乡镇机构人员运作的无效率，冗员问题进一步突出；二是税费改革截断了乡镇政府的主要财源，过去乡镇政府可以向下要钱，现在只能向上要，财政的窘迫不减反增，在此种情况下，谈乡镇政府向发展型、服务型政府转变，谈何容易。目前，大多数乡镇只能维持“吃饭财政”的水平；三是上级政府财政权上收，但事权仍然由乡镇政府承担，如农村义务教育本应由中央政府和省级财政负担，而现在乡镇政府仍负担很大比重。财权与事权的不对称问题进一步强化，使得乡镇政府很难腾出资源来促进当地公共基础设施的建设，培育当地主导产业上来。其次，乡镇改革缺乏动力。乡镇作为我国政权架构中最基层的政权单位，在发展农村经济，服务农民增收，保持农村稳定方面起着不可或缺的作用，但由于历史、体制等原因，再加上长期受计划经济和传统管理方式的影响，农村税费改革后，大部分乡镇对改革积极性不高，乡镇改革明显乏力。通过深入的调查研究，笔者认为，乡镇改革缺乏动力，主要源于“三难”：一是国家对农村税费改革后乡镇政府职能配置和运行方式界定不明确，使乡镇政府职能转变方向不明，操作难。乡镇政府在职能运作上仍然是重管理、轻服务，重贯彻落实上面下达的任务，轻服务农民现实需要。农业税取消后，国家对乡镇职能提出由管理型向服务型转变，但对服务型乡镇到底是什么样的，乡镇该为农民服务什么，如何服务，只有纲领性文件，没有具体方案，乡镇干部很难把握。二是上级政府对乡镇工作的行政干预改变难。农业税取消后，上级政府对乡镇工作领导的模式没有变，行政干预依然严重。法律、法规规定本应属于上级政府或部门职能范围的工作，依然转移或转嫁给乡镇承担，乡镇本应起协助作用的工作却往往需要承担主要责任。特别对综合设置乡镇机构的干预更为显见，迫使乡镇在机构设置上依然上下对应。三是乡镇分流人员难。由于撤并乡镇和乡镇重新核定编制后，大部分乡镇都出现一部分编外人员和长期聘用人员，税费改革后，由于缺乏安置经费和社会保障未建立，超编人员的精简一直困扰乡镇机构改革的进程。我国乡镇机构除在编人员外，还有一大批编外人员需要乡镇财政供养。我国政府机构的超编人数85%集中在县乡两级，其中又以乡镇超编现象最为严重。据推测我国由乡财政供养的人员保守估计有1100万人以上。甚至有学者推测在乡镇这个层次由财政和农民供养的人员约万左右。二 、乡镇政府所面临的新形势及对乡镇政府的新要求（一）乡镇政府面临的新形势1、中国经济已进入工业反哺农业阶段。通过对2006年我国人均GDP、农业GDP比重、产业结构、就业结构、城市化率、恩格尔系数、农业税占财政收入比重等主要指标的测算，并与国际上可比的参照指标进行比较，表明我国经济发展已经进入了工业反哺农业阶段[9]。 第一，人均GDP已经远超过1000美元，进入中等收入国家行列 。按现价和官方汇率计算，2006年我国人均GDP超过2000美元，进入中等收入国家的行列，许多东部沿海省市已经超过3000美元，个别省市还超过了5000美元。第二，国家财政收入保持快速增长，财政能力不断增强。 20世纪90年代以来，国家财政收入保持两位数的年均增长幅度，从而使国家财政实力不断增强。2006年我国财政总收入达到3.76万亿元，比上年增加6800亿元。值得注意的是，2006年农业各税在全国实行全免。 　　第三，农业在GDP中的份额逐年下降。20世纪90年代以来，农业在GDP中的份额呈现加速下降的趋势。目前，我国农业在GDP中的比重只有14.6%，二、三产业在GDP中的比重高达85.4%，占主导地位。农业份额的加速下降，是我国进入以工补农阶段的主要象征之一。 　
第四，非农产业就业比重发生转折性变化。1997年，我国农业部门就业的劳动力占全社会就业的比重首次下降到50%以下，2005年为44.8%。这表明我国就业结构发生转折性变化，非农产业取代农业成为就业的主体地位。 　
第五，城镇化进程不断加快，城镇人口比重大幅度提高。分阶段看，年，我国城镇人口比重从17.9%提高到31.9%，年均提高0.7个百分点；年，城镇人口比重从33.4%提高到43.9%，年均提高1.3个百分点，增长幅度几近于前者的2倍，说明我国城镇化已经进入快速成长时期，以城镇化和城市经济带动农业、农村经济发展的阶段已经到来。 第六，工业制成品出口比重大幅度提高。年，工业制成品出口比重由49.9%提高到92%,而初级产品出口比重则由50.1%下降到8%。 工业制成品出口份额的上升表明我国工业竞争力得到提高，对初级产品出口的依赖已经减少。综上所述，可以得出这样的判断：现阶段我国经济发展已经跨过工业反哺农业的转折时期，正在逐步向大规模反哺期过渡，但到全面、大规模反哺农业期还有一定差距。从总量指标和结构指标特征看，我国总体上已经具备了工业反哺农业的条件和能力。“工业反哺农业”是经济社会发展的必然要求。其主要源于“结构主义”学派（Lewis,1958）的观点：发展中的经济体可以分为代表传统生产水平的农业和代表现代技术水准的工业部门。经济发展的过程实际上就是一个农业部门比例不断缩小，工业部门不断壮大的过程。其中，在工业化初期阶段，农业为工业的发展提供所必须的工业原材料，低廉的劳动力，土地等资源（有些发展中国家甚至通过强大的政府人为压低农业部门的产品价格来促进工业的发展）；另外，当工业发展到一定阶段以后，随着工业比重的绝对优势，财政收入的大幅增加，工业开始促进农业部门的发展，最终实现经济的均衡发展。 在我国，实行“工业反哺农业”，既是解决好“三农”问题的必然要求，也是落实科学发展观，促进整个国家经济社会发展的必然要求。现阶段，由于我国经济结构成功实现“工业反哺农业”转变无疑会给农村经济问题的解决带来重大利好。因此，这个时期中央实行“多予、少取、放活”的方针乃是大势所趋。2、产业转移的新契机。产业转移是一国经济发展的一种必然现象，从理论上讲，产业在空间上的扩散与转移是不可抗逆的过程。由于科学技术不可能被某个国家无限期的垄断，经济发展的内在机制促使在空间上进行扩散与转移。产业区域转移是以企业为主导的经济活动，是由于资源供给或产品需求条件发生变化后，某些产业从某一国家或地区转移到另一国家或地区的经济行为和过程，这是一个包含国际间与地区间投资与贸易活动的综合性的要素与商品流动过程，是一个具有时间和空间维度的动态过程，是国际间或地区间产业分工形成的重要因素，也是转移国或地区与承接国或地区产业结构调整和产业升级的重要途径。由于产业转移现象的客观存在导致了对产业转移的研究。
赤松要 （）最初在20世纪30年代研究日本棉纺工业史后提出“雁行形态论”最初的基本模型，战后与小岛清等人进一步拓展和深化了该理论假设，用三个相联系的模型阐明其完整内容。由于这一理论假说及其模型客观地描述了后起国内部产业发展的顺序和走向高度化的具体途径和过程，同时表述了东亚国家和地区依次相继起飞的客观历程，因而享有颇高的知名度，被称为“雁行模式”。到60年代，另一主要流派是哈佛大学授弗农（R.Vernon,1966）提出的国际产品生命周期理论 。该理论最初是作为一种国际贸易理论问世的，而后由弗农本人和其他学者推广至国际投资领域。该理论以产品生命周期作横坐标，将垄断优势主要是技术优势与区位因素结合起来进行动态分析。该理论的区位含义是：不论是投资国的技术优势，还是接受国的区位优势都是一个动态的概念，这种优势的动态转移是以梯度转移形式表达出来的。从投资国角度看，垄断优势是领先的技术，这些领先的技术首先为美国所掌握，而后为其它发达国家所掌握，最后当它们不再是“领先”时，为发展中国家所掌握。从接受国角度看，区位优势是劳动力成本，其必要条件是能够掌握生产这种产品的技术，当然市场也是十分重要的因素之一。其梯度转移的顺序首先是其它发达国家，然后是发展中国家。国内对产业转移的研究，主要集中在与此相关的以下4个领域：①国际产业转移的趋势与中国产业结构调整的关系：②技术转移的梯度和“反梯度”理论；③国际直接投资与产业转移的关系；④国内产业转移与企业扩张问题。改革开放二十多年来，在沿海地区，随着各种原材料，劳动力成本，土地价格以及日益紧张的环境压力导致原来主要依靠加工贸易的工业结构面临产业升级转型的压力（近年来的“民工荒”，“油荒”可见一斑）。沿海的招商引资现在已开始倾向于高新技术产业，甚至国家还出台了阻止国外初级加工贸易的中小企业进入我国的相关规定。这一切都表明，内陆地区将迎来沿海地区产业转移的历史机遇，那么能否抓住这一机遇，能否很好的承接东部沿海的产业转移将是内陆地区经济是否发展的关键。3、“新农村”建设的提出。“三农问题”的日益突出，使得农村问题越发受到重视。从2004年到2008年，五个中央一号文件的推出都是涉及农村问题，且其惠农力度一次比一次大。十六届五中全会，《***中央关于指定国民经济和社会发展的第十一个五年计划的建议》，明确提出：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字的新农村建设要求。推进社会主义新农村建设是解决城乡二元结构矛盾的根本出路。2006年，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。其中明确：要提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。财政支持将主要侧重农村公共产品的提供，“一号文件”明确，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，加快发展农村社会事业的公共投入。2007年，全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费；2008年，全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。
特别要提到的是，2006年开始，延续了2600年历史的农业税已在全国范围内取消，这是历史性的一步。但是，这同时也意味着基层政府特别是乡镇政府的收入将十分有限，“汲取型”政府的角色定位存在的基础荡然无存。“新农村建设”号召的提出，无疑将会给农村发展带来前所未有的重大契机，其意义决不亚于改革初期的“家庭联产承包责任制”的施行，而且其意义只会更深远。 （二）乡镇政府在新形势下的职能需求及其作用1、乡镇政府在县域经济发展中的职能需求。新时期县域经济发展程度和发展水平如何直接影响到宏观经济的发展，直接影响到社会的和谐稳定， 也直接影响到全面小康社会的建设，更直接影响到广大老百姓生活水平的改善和社会主义新农村的建设。 发展县域经济是落实科学发展观的具体实践，可以更好地统筹城乡发展，将有利于扎实推进社会主义新农村建设。县域经济发展壮大是社会主义新农村建设的必然选择和必由之路。县域经济是指一个县(市)范围内的经济关系和经济总量的总和。它以县城为中心，集镇(尤其建制镇)为纽带,广大农村为腹地，城乡兼容，具有鲜明区域特色的经济。县域经济的国土面积累计约占全国国土面积的90%,人口约占全国的70%,GDP约占全国的50%,是中国经济社会发展各种决策和计划制定的前提和落脚点。党的十六大提出要把“发展壮大县域经济”作为全面建设小康社会的一项重要任务。从近几年我国统筹城乡发展的实践来看，凡是县域经济实力强的地方，统筹城乡发展，推进城乡一体化，建设社会主义新农村的进程就比较快。县域和中心镇规模不断扩大，大量的农民在城镇安居乐业，实现了工业与农业，城市与农村协调发展。这充分证明，县域经济是统筹城乡发展的经济基础，乡镇企业和民营经济是以工促农的主体力量，县城和中心镇是以城带乡的主要载体。我们要加快建设社会主义新农村和全面建设小康社会的步伐，重点在县域经济，难点在县域经济，潜力也在县域经济。近年来.我国县域经济总体上说发展较快，在全国经济中的位置越来越重要，并且涌现出了一些地方特色突出、发展势头迅猛的经济强县。2、乡镇政府在推动农业产业化的职能需求。在解释农业为什么没能同工业一道保持高速增长，实现由传统农业向现代农业的迈进时，有两种观点相互对立，但影响都很深远。一种是刘易斯的结构主义观点。他将工业与农业对立起来。在他看来工业是现代的，边际生产力递增的部门，而农业与此相反是代表传统的，“零值”生产力的部门。认为发展过程是由农业向工业部门输出大量剩余劳动力，最终农业部门日益缩小，实现整个社会的工业化。另一派观点以舒尔茨为代表 。他从根本上否定了农业边际生产力为零的假设，认为农业之所以长期处于落后的传统农业阶段在于无法引进新的生产要素来改造传统农业。他认为通过教育培训来提高农民进行人力资本投资，提高他们利用、引进包含新技术的新要素，从而将传统农业改造成生产力不断进步的现代农业。舒尔茨认为农业是有希望的部门，它甚至可以成为现代经济增长的“发动机”。很显然，我国不能通过单纯依靠发展工业的途径来解决农业问题。事实证明此路已经带来很大的代价。我国的农业问题不能完全靠外部来解决，还得从农业本身着手。不可否认，我国农业生产近几十年取得了很大进步，各种技术也得以提高。但是从整体上来看以及与其他农业发达国家来看，我国农业生产要素的技术水平仍然不高，农业产出率相对较低。3、乡镇政府在小城镇建设中的作用。小城镇是指区别于大、中城市和农村村庄的，具有一定规模的，主要由从事非农业产业生产活动的人口所聚居的社区。一般而言，小城镇主要包括县(市)政府驻地城镇和建制镇。小城镇被称为“城之尾，乡之首”，是城乡结合部的社会综合体，是县域经济、政治、文化中心。小城镇是农村商品生产和社会分工发展的产物，是农村资源实行有效配置的基地，是县域经济的增长极。它的发展起到两方面的作用：其一，极化作用。通过极化作用使生产要素产生集聚、规模经济效益,从而壮大自身力量；其二，扩散作用。通过扩散作用使社会经济要素从中心地区向外围扩散，从而促进县域经济腾飞。极化作用在达到一定程度后，小城镇就具有一种自我发展的能力，这时就通过发挥自身的辐射功能来带动周围乡村发展，把大量的生活资料和工业原料，人口聚集在一起，将城市的技术、信息和生产资料送到农村，为农业生产和农民生活提供服务。实际上，我们不难得出如下命题：小城镇是承接产业转移，形成产业集聚，实现农业产业化的交集。外来产业必须最终落实到一定地区，从近期情况以及产业转移理论来看，现阶段我国的产业转移主要在于利用目的地的：其一，资源优势，即更加靠近原料产地；其二，劳动力优势，拥有大量廉价劳动力；其三，富有前景的销售市场。小城镇将是这些产业转移的落脚点。小城镇也是产业集聚的最终载体，许多乡镇依托地方优势，努力打造所在区的特色产业，将其产业集中于集镇，形成产业集聚，发挥产业集聚的规模优势。在我国东部沿海地区，小城镇产业集聚特征尤为明显，如浙江嵊州的领带产业集群，诸暨大唐镇的袜业，广东东莞大朗镇的毛纺产业等。在小城镇形成集聚有利于产业链的上下游联系，形成专业优势。最后，小城镇可以促进农业产业化发展。如依托小城镇的吸纳人、财、物的功能，带动农业产业化向高效经济发展；依托小城镇的产品市场功能，带动“区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理”，从而形成贸工农一体化、产加销***的农村经济的经营方式和产业组织形式；依托小城镇的辐射功能,带动农业产业化向外向型经济发展。三、乡镇政府职能运作的困境及其原因分析税费改革后的乡镇政府职能运作目前处在要求发展乡镇经济面临着重大机遇，能否抓住当前这一契机，实现农村经济的发展将尤为关键。但是，我们应该看到，随着国内产业转移潮已出现多年，“新农村建设”也已提出两年有余，但乡镇经济，特别是内陆地区的乡镇经济仍未有很大起色。使得我们不得不关注乡镇政府本身长期积淀下来的各种原因，以便乡镇政府从诸多困境中走出来，顺应历史潮流，抓住这一重要发展契机。（一）乡镇政府职能运作的困境表现1、财政困境。我国乡镇政府先后经历了“分灶吃饭”和“层层包干”式的财政体制及以分税制为导向的财政体制两个阶段。在分税制以前，乡镇财政的收入来源相对比较随意，即便是财政困难，上级财政还有一定的转移支付。相对而言，乡镇政府的财政利益基本上得到了保证。而分税制改革的实质是调整中央政府与地方政府的财政分配关系。在中央与地方的财政分配关系重新调整以后，财政出现层层向上集中的趋势，这样虽然在一定程度上缓解了中央财政的匮乏局面，但是却造成地方政府特别是广大乡镇政府普遍陷入“财政困境”。“分税制”使得县乡两级财政关系表现为“分税包干，自求平衡”与“县级统筹”。由于乡镇财政没有或较少具备实 质的财权，不管哪种形式，县级财政总有主导或者绝对主导的地位，乡镇财政总是处于弱势地位，在财政匮乏背景下，乡镇政府预算总是呈现“非递增”的特征。从2000年起，我国大部分省、市、自治区推行旨在规范农村税费制度的税费改革。税费改革减轻农民负担，保护农民利益。同时，也限制了乡镇政府收入的随意性，同时也使乡镇政府无法直接向其服务对象收费，降低了收入来源，增加了收入的不稳定性，因而在很大程度上进一步加剧了乡镇的财政困境。2、农村公共品供给短缺。根据公共经济学理论，农村公共产品是指在农村范围内，满足农村居民生产生活需要的，消费上具有非竞争性、受益上具有非排他性的各类物质或服务产品。与私人产品不同,农村公共产品所具有的本质特性决定了其供给只能由农村公共部门承担。目前，从总体上看，农村公共产品总量短缺，质量不高，供给不足，结构不合理，供求矛盾突出。农村公共物品一般分为农村生产性公共物品和农村非生产性公共物品。农村生产性公共物品主要包括农用水利基础设施、农村道路和公共性运输工具、部分大中型农用机械设备、公共性农产品贮藏加工设备和用于生产其他产品的公共物品等。农村非生产性公共物品主要包括邮电通讯设施、医疗卫生设施、学校设施、能源供给和自来水供应设施、福利设施、娱乐设施等。目前大部分农村基础设施普遍存在设施老化，新建和更新改造投资不足，农业生态环境不断恶化，地力下降，农用工业发展落后；农业机械老化且不配套，利用率低；农业科研机构、技术推广体系不够健全，力量薄弱、经费短缺；农村交通、通信设施落后，农村法律、文化服务机构不完善。据统计，到目前为止，全国还有11个无电县，有6千万人没有用上电，农村***普及率仅40%左右，农村有4亿人尚未饮用水。6%的行政村没有通公路，60%以上的县没有标准的污水处理设施 。公共品供给滞后已经严重阻碍农村经济发展，相关研究表明：公共品供给短缺与农村经济增长缓慢呈高度正相关关系 。那么，引起农村公共品供给短缺的原因可以归纳为以下几点：首先，二元化发展模式和体制下，形成了与农村公共产品低水平供给相适应的国民收入和社会利益分配制度基础。长期以来，我国奉行的是一条城乡二元化发展模式和体制，形成了优先发展城市和工业的倾斜型发展战略和政策，为适应城市重点发展的需要，在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给。其次，各层级政府之间的权限划分不明。由于我国政府间，从来都是下级服从上级、地方服从中央的高度集权化制度安排，决定了在向公共财政体制演进中，自上而下的逐级“分灶”乃至“分税”，各级政府之间没有进行同步的“分权”，也从没有一个法定明确的边界划分，责任不清，势必引起互相“推诿”。由于基层政府所处的“底层”位置，在各级政府基于自身利益考虑而将事权下移的“博弈”中，最后只能是乡镇政府“兜底”，而乡镇政府只好通过加重农民负担来强行负责，或是通过过度盘剥乡镇企业来完成供给任务。因此，供给不足便是常态。再次，近年来农村不断推进的税费改革和全面取消农业税变革，在一系列制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面临着更大的困境：一是农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被削弱，直至目前的农村的“零税负”；二是中央财政以及地方上级财政对基层的转移支付总量难以保证。财政转移支付弥补的数量只是基层财政因取消制度内税种所减少的收入部分，很少把基层“搭税收费”之类的制度外收入减少考虑在内。3、机构运行效率低下。 从中央到乡村的五级纵向行政机构设置，都强调上下对口，“上面千根线，下面一口针”、“麻雀虽小、五脏俱全”是乡镇政府职能混杂的形象写照。乡镇政府在长期的运行中积累了很多问题，一是机构膨胀，人浮于事；二是乡镇机构职责不清。为此，很多乡镇级政府为了养活机构的人员耗费了大量税费资源，而为当地居民提供的公共产品有限，甚至更多情况下是给农村居民制造麻烦和负担。不从提高公共管理，改善公共产品供给角度改变基层政府机构设置问题，农村公共产品供给短缺将难以改变。（二）困境的原因分析
在无法有效解决农村公共品供给问题之前，乡镇政府很难担负起发展地方经济职能，而且还会陷入因公共品滞后引致地方经济落后--财政收入减少--公共品进一步减少的“恶性循环”之中。那么，解决问题之前，必须理清现行乡镇政府所面临这些问题的根源：1、法律法规对乡镇政府职能界定不清。目前我国的法律法规虽然已经对乡镇政府职能做出了规定，但从法律规范性文件的内容看，乡镇政府的职能规定不具体，表现在如地方组织法只是对乡镇政府的职能权限范围进行了原则规定，并未规定具体的职责范围和内容，即具体应该做什么没有明确规定。我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，但实际工作中绝大部分是乡镇人民政府代劳。如《中华人民共和国农业法》第一章第十条规定：县级以上人民政府主管农业的部门按照各自的职责，负责本行政区域有关的农业工作。2、乡镇政府与上级政府的“委托代理”问题。很显然，我国政府是代表人民群众行使国家权力，真正的委托是人民群众，而代理人是各级政府。那么，按照委托代理理论，作为代理人的各级地方政府的效用函数应与委托人相一致，即代表最广大人民的根本利益。但实际上，并非如此，由于各种选拔考核，任命机制的存在，在各级政府间也形成了各级委托代理关系。次级政府作为上级政府的代理人，这一局面导致现行许多乡镇政府在行为方式上实际担当的是上级政府代理人的角色，而非辖区内人民群众的代理人。因此，就表现为只对上级负责，而将农民的切身利益放在次要地位。3、全能政府的运作模式没有根本改变。由于受传统计划经济体制下“全能型政府”思想的影响，乡镇政府目前依然习惯于充当管家，承担着很多本应由企业、事业单位和其他社会组织以及个人承担的职责和任务，管了许多不该管、管不了、也管理不好的事情。具体表现在仍然习惯于采用行政方法代替广大人民群众追求经济利益，习惯深入微观的、具体的经济和社会活动，承担着本应该属于其他社会组织的某些职能，而无时间和精力真正了解群众的实际需求，因此，乡镇政府也就难以为经济与社会发展提供有效的公共产品和公共服务。4、权责严重不对等。无论是相关法律法规的规定，还是实际工作任务来看，乡镇政府明显存在责大权小的问题，即承担的职责任务重、可运用的权力资源少。如现在很多地方普遍存在的炒税买税现象就是典型例子：分税制财政分配体制改革之后，乡镇已不具备税收征管的职能，可在实际操作中，很多县级政府却将税收任务下达给乡镇，并且将其作为一项“一票否决”的重要考核内容，客观上造成有职能的国税和地税部门无责任，有责任的乡镇政府却无职能，加上各乡镇之间任务基数与实际税源不完全对称，致使那些税源相对不足的乡镇不得不花钱买税，四处引税，无形中增加了行政成本，给本来就不堪重负的财政雪上加霜。乡镇目前乡镇作为一级政权组织，缺乏统筹本级政府收支的基本权力，无法满足其在财力上的相对独立性，激励约束机制更无从建立。其从事具体的如提供生产服务、管理社会治安、发展教育事业、保护生态环境等事务性工作的职责被肢解，很多事权内容处在“虚置”境地，而上级垂直管理机构，往往越权行事，侵蚀乡镇政府的权益。这样，导致了乡镇政府严重依赖垂直管理部门，甚至变成上级政府的附庸，无法真正成为乡村有效管理的主体，无法真正落实自己的职责权限，成为“悬浮型政府” 。5、财政困难。目前乡镇财政主要实施的仍然是“承包式”的财税体制，这一体制促进了有一定非农产业来源的乡镇积聚财力，同时也在一定程度上削弱了农业乡镇的财政实力，另外除少数发达地区外，其他地方乡镇债务普遍较重，随着农村税费改革的推进，乡镇的收入渠道进一步减少，而很多乡镇依然人员臃肿，人浮于事，导致乡镇的财政危机进一步突出，靠转移支付等方式勉强维持，而在目前的管理体制下，上级政府又往往从自身角度出发，将本应由自己承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，致使乡镇政府财政危机四伏，财政的危机容易引发职能危机，为乡镇职能偏离制度设计初衷埋下隐患。四、乡镇政府职能的重新定位及调整路径（一）重新定位需理清两对矛盾1、现实角色与制度设计的矛盾。在目前乡镇政府整体财源匮乏背景下，如果当增加收入变为不可行，并且财政压力大到足以影响乡镇政府自身生存与发展的时候，乡镇政府便会限制支出规模，调整支出结构的优先次序，主要是限制公共支出需求，减少公共支出数额，维持自身生存与运转。改革使政府间的利益分化，也使乡镇政权与社区的利益分化，乡镇政权成为具有独立利益的集团，为了获取自身利益，乡镇政权开始偏离其管理社区、组织社区生活的公共职责。此时，乡镇政府角色从以公共服务职能为主转变为以满足自我利益需求为主，甚至还有可能采取以牺牲或利用公共服务职权的方式来维持或谋求自身生存与发展，从而偏离于公共品的提供者的制度设计初衷，成为“自我谋利型政府”。2、经济发展主导与公共服务和社会管理的矛盾。乡镇政府在农村经济发展过程中如何定位？随着税费改革的深入，特别是免除农业税以后，有一种观点不断被强化，即认为后税费时代的乡镇政府应该从管理型向服务型转变。笔者从自己长期从事农村基层工作经验出发，认为此种观点不符合现实乡镇的实际情况。特别是不符合中、西部内陆地区的现实。如何对乡镇政府进行重新定位，实际上就是明确乡镇政府如何扮演在农村经济发展中的“主导者”和“参与者”的问题？如何对乡镇政府进行定位，要区分所在乡镇经济发展水平的具体情况，不同的发展水平，乡镇政府所担当的角色不尽相同。社区内农民较富裕，那么乡镇政府可实行较为宽松的政策，鼓励民营经济发展，主要依靠市场来配置资源；而在经济仍处于整体的贫困之中的乡镇，在经济发展上，则应明确政府的主导作用，在经济起步阶段，一个强有力的政府是非常必要的。因此，从这个观点出发，我们认为：过去乡镇企业失败在于，乡镇政府将乡镇企业扶持壮大以后，并没有即时地退出乡镇企业的运作，而是把乡镇企业当作乡镇政府的现金流，因而使得乡镇企业重走了国有企业无效率运作的老路。因为，只有发展了，政府才能更多的财政能力去行使其他职能，才会有更多的公共品得到提供，而公共资源如基础设施存量的进一步增加会进而促进经济的发展，二者形成良性互动。另外，乡镇政府在行使发展职能与公共服务和社会管理职能之间的要求取得平衡。在现今，大多数乡镇政府财力是十分有限的，其财力主要依靠上级政府进行转移支付，而且这些款项大多数都有用途限制，即专款专用。因而，从实际情况来看，乡镇政府用于发展经济的资金十分有限，甚至为零。目前，内陆地区许多乡镇还处于紧张的“吃饭财政”状态，发展无从谈起。虽然，今后很长一段时期内，可以预见，中央会加大县乡财政转移支付的力度。但，这种高度依赖外援，且中国乡镇众多，即使中央财力再雄厚，也是“僧多粥少”。所以，要想发展农村经济，靠转移支付是行不通的，还必须转向内部，依靠乡镇内部资源自主发展，才能从根本上促进农村发展。那么，行使发展的职能仍将占据乡镇政府工作的主要部分。笔者甚至认为，发展职能必须置于各项职能之首，在资金使用上，甚至可以优先考虑。（二）乡镇政府职能调整的基本原则 1、注重乡镇经济社会发展的差异性。低经济水平的乡镇应坚持其在经济发展中主导作用，而在经济较为富裕地区应强调社会管理与公共服务职能，即公共服务型政府。而且，这种定位是一个动态的调整过程，即在发达乡镇，政府已经扶持起成熟的乡镇经济体系，则要适时淡出，而弱化经济发展的主导作用，过渡到注重提供公共服务上来，转变为公共服务型政府。2、要处理好乡镇与上级政府的事权关系。合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权成为实现乡镇政府职能转变的前提。目前，我国尚未形成一部合理界定各级政府“事权”的法律或法规，结果导致乡镇政府穷于应付上级政府的各种任务，乡镇政府承担过多事权，无力（人力、财力）也无暇顾及农民的公共需求，乡镇政府根本无法履行其应有的职能。因此，应合理、清晰地划分各级政府事权，确立各级政府的事权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。凡属上级政府的事权，交由乡镇政府承担的，应遵循“谁派任务谁花钱”的原则，由下派任务的一级政府提供相应的财政支持。3、要处理好乡镇与上级政府部门间的事权关系。乡镇政府职能调整，首先必须明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。一般说来，乡镇政府应直接提供公共安全、民事纠纷处理、 乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，则应由中央和省级政府承担相应的份额，并通过转移支付划拨资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供，则应由中央政府来承担，通过转移支付委托乡镇完成。4、要处理好乡镇与村委会的事权关系。要依法制定一套科学、准确、规范的村民委员会换届选举的选举原则、选举程序，制定有关乡镇政府指导村委会的工作细则，采取列举授权的方式，合理划分乡镇政府和村委会各自的权限。乡镇政府与村委会，也必须建立相应的法律制度，规范自己的行为。这既可保证乡镇政府行使合法的行政行为，克服不合理的行政干预，又可保证村委会在维护村民合法权益的基础上，接受乡镇政府的指导，避免过分追求个人和地方利益的违法行为，从而保证村民自治的发展方向。为此，对应由村级组织民主管理的事项，要退回给村民自治；要剥离部分经济和社会职能，引导乡镇直属事业单位转换机制，实现企业化、市场化、社会化；除公益性事业单位经费主要由财政保障外，其它经营性事业单位要逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织，即实行可营利性领域退出。（三）解决问题的路径
乡镇政府普遍陷于财政困境，而新形势下，发展农村经济需要乡镇政府有所作为。党的十六届五中全会明确提出“建设新农村，推进农村综合改革”。农村问题汇集着长久以来的沉病积疴，演变至今非一日之寒。解决农村问题，关键找准突破点。笔者认为从乡镇机构改革着手可以破题，可以说机构改革的成功与否直接关系到农村改革的失败。另外，在机构改革之中，我们可以寻求一种非常重要的资源----合作组织。1、理清财政体制。“一级政府一级财政”，是我国财政法规中的一条重要原则。乡镇政府在没有被合法撤消前，应拥有健全独立的乡镇财政。当前，在不少地方推行的 “乡财县管”模式本质上是变相取消乡级财政，也很大程度上体现对乡级政府财政管理能力的质疑和严重不信任。“乡财县管”并不能增加县乡财政总收入，反而有可能增强“压 力型行政生态”，不利于乡镇“惠农型政府”的构建。“巧妇难为无米之炊”，乡镇在财政权被“剥夺”以及收入严重缺乏的情况下，也压缩了基层政府政治运作空间。这与乡级政府的“基础”地位不相协调。更为重要的是，现行财政管理体制使乡镇政府丧失了发展经济的激励，干多干好，都得由上级划拨资金，因而其行动缺乏独立性。所以，随着财政的上收。乡镇政府实际上已经演变为众多学者所说的县级政府的“派出机构”。财权与事权对称的原则，不仅要在法律法规上得以体现，更应在实践中得到全面贯彻。应该进一步完善分税制，可以采用更为灵活的税收分成制或税收包干制。其目的就在于，让乡级财政参与税收分配，以激发乡镇政府发展地方经济的积极性。乡镇财政体制改革要求财权与事权相统一，逐步过度到独立的财政系统。上级布置多少事权，就应相应地予以多少财权。对于符合法律规定的税收收入，主张乡镇政府实行分成制，以此真正激励地方发展经济。2、改革乡镇机构。首先，加大村庄自治力度，乡镇政府对村民自治由过去的领导变为指导，原则上不干预村庄内部事物。给予村民自治真正意义上的自治。如村内的公共品供给，应以村民内部提供为主。对乡镇政府承担各项事物，该撤出的撤出，该合并的合并，实行真正意义上的精简机构。如将可盈利性事业尽量放开让私人来经营；一些适合上级职能部门进行统一管理的事务应让上级部门管理，如教育，国防，卫生等。乡镇政府如要真正意义上的实现“退出”，还必须借助一项重要的资源，即农村合作组织。其次，按照“大稳定、小调整”原则合理调整乡镇布局，因地制宜推进村组优化组合。充分考虑免征农业税及其附加和税费改革后的新情况，按照精简、统一、效能的原则综合设置行政机构，精简乡镇行政编制。扎实推进乡镇事业单位改革，整合乡镇事业站所，合理划分公益性事业和经营性事业。大力推进干部人事制度改革，全面推行竞争上岗、择优定员，优化干部结构，提高行政效率。3、理顺管理体制。要想乡镇政府职能调整到位，首先要理顺乡镇管理体制，要进一步明确县级政府和乡镇政府的事权和各自应承担的责任，上级部门特别是与乡镇工作联系密切的县级机关要顺应乡镇工作新变化，相应地转变职能、领导方式和工作作风，做到管理有序、指导有方，既保证服务到位，又不对乡镇过多干预。乡镇和区市县部门之间应加快建立起工作协调联动机制，加强沟通联系，共同抓好工作落实。特别是对上划为以区市县管理为主的乡镇站所，县级主管部门在人事任免、工作监督、考核评价等各个方面，都应征求乡镇党委、政府的意见和建议，共同做好管理工作。4、加强队伍建设。结合乡镇机构改革和正在深入开展的保持***员先进性教育活动，切实抓好基层党组织建设，突出抓好乡镇领导班子建设，选好配强党政“一把手”。要顺应形势发展的新要求，注重选录一批有经济、善技术、懂管理的大中专毕业生、专业技术人员充实乡镇，对业务能力不强、服务水平不高的人员要逐步进行调整。各区市县都要制定科学的乡村干部培训规划，加快对乡村干部的培养，提高服务经济、服务群众的能力和本领。在机构改革期间，要引导乡镇干部正确对待改革，积极支持改革，以更加饱满的热情投身服务农村、服务群众的创业实践。要切实理解、关心乡村干部，帮助改善工作条件和福利待遇，关心乡村干部成长，促其安心基层、安心本职，兢兢业业地干好工作。
谢谢，您是本文第 5321 位阅读者，共 0 个跟贴
寒剑麟心的更多建议：
发微博&&&&&&&&&
最新联署签名建议
联署人数最多建议
跟帖最多建议
支持率最高建议
人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved
浏览本网主页，建议将电脑显示屏的分辨率调为