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　　伴随改革开放的不断深入，我国基础设施建设的经营方式也发生了很大的变化，许多基础建设经营项目采用 BOT方式开始运营。因此，我们应该从思想上掌握有关 BOT 投资方式法律知识，为进一步推进 BOT 投资方式顺利开展而营造法律环境。
　　一、BOT 投资方式的概念
　　BOT 即建设&&&经营&&&转让，是私人参与一国基础设施建设、公共事业的一种方式。BOT 具体内容是指：国外公司或企业遵循特许协议，其负责筹资和建设归属于东道国政府的基础设施，投资项目主要包含一些基础设施建设 （比如：电厂、地下通道、电站、高速公路、港口码头、铁路、飞机场等）；待到建设竣工完成 BOT 项目之后，在规定的特许期限范围内，投资方的效益主要是依靠拥有、运营和维护此项基础设施建设从中获取使用费或管理费、维护费以此回笼投资并且可以获得合法利益；待其特许权期限到期后，东道国政府将收回该项目设施的所有权。
　　二、BOT 的法律特征
　　BOT 投资方式的&新&在于它既是投资方式又是融资方式。其中投资性质没有融资性质明显。BOT 投资方式成为基础设施项目的建设方式，是集融、投资&&&建设&&&经营&&&转让，为一体的系统工程，区别与以往的其他融投资方式。
　　（一）BOT 投资方式的核心问题是东道国政府的特许
　　BOT 投资方式是一项重大的、关乎人民群众根本利益的公共基础性项目，通常包含能源、交通、资源、环保、土地、通讯等。基于特许协议的约定，外国投资者才能够通过 BOT 方式进入东道国基础设施领域，假如东道国政府未特许，外国私人投资者就不能进入这些公共部门垄断专营的行业的。
　　项目公司的设立及其权利义务的确定都以政府特许为前提，项目财产权的形成必须以东道国政府的特许权为中介，项目经营期满，项目财产必须无偿地移交给东道国政府，是专属于东道国的某种权利有条件地让渡给 BOT 项目公司经营。因此，BOT 项目财产权始终受东道国政府的制约。
　　（二）BOT 项目工程主体的多元性与特殊性
　　BOT 投资是涉及公众利益的大规模的系统工程。其主体的多元性在于牵涉很多相互之间需要良好协调与合作的主体，且多个主体有可能跨越不同国境。主要有：东道国政府、外国的项目投资人、金融机构、保险公司、承建公司、机器租赁公司、设计公司、原材料供应商、项目经营管理公司等等。
　　对于其主体的特殊性表现在：在众多的主体当中，最主要两个特殊的当事人的就是东道国政府和项目工程公司，东道国政府具有项目工程招标身份，项目工程公司是投资方。其实东道国政府在整个项目招标实施过程中，既扮演项目工程的招标人角色又扮演监督者和特许专营期满后的项目工程的所有人；在项目建设过程中，项目工程公司也扮演多重身份，即作为项目工程的投资人又是项目工程的建设者，在特许的经营期范围内是具有项目财产的所有权人，并且待特许经营期结束时项目工程公司有作为移交人，东道国政府将拥有项目工程的所有权。
　　（三）特许权期限届满时，东道国政府享有无偿收回项目的权利
　　外国投资者一般按照自己的经营管理方式，在项目规定的特许范围之内，收回自己的投资成本，并且在特许范围后期归还银行的贷款，实现获取自己的利润，待特许期满后，BOT 项目结束时，可以不进行相应的清算，东道国政府将有权收回项目，东道国政府将拥有由外国投资者运营到期的基础设施的所有权。BOT 投资方式就是利用外国资本和私人资本促进东道国本国基础设施的建设和发展，也就是在短期内将基础设施建设项目经营和所有权让渡给外国资本和私人资本，从而待特许期满后，东道国政府将拥有新建基础设施长久所有权。
　　（四）法律关系的复杂性
　　BOT 投资方式被认为是一种新的投资模式，其内容涵盖了建设、经营、投资、融资、转让等多项活动，参与人与当事人具有明显的多元化和特殊性，所以由其构成的法律关系也呈现复杂化。从某种程度上来看是项复杂的合同安排，通过合同来确定下来各方当事人的基本权利义务关系。贷款协议、建设合同、特许协议、经营管理合同、回购协议和和股东协议构成了这些合同的主要部分。
　　三、我国有关 BOT 方式的立法现状及存在的问题
　　（一）有关 BOT 方式的立法现状
　　我国目前还没有一部统一的 BOT 的专门立法，跟 BOT相关的法律和法规尚且不够完善，稳定性相当差并且位阶低。有些地方政府不能很好协调与行为之间的关系。所以，在 BOT 运作实施过程中，必须要要顾忌到不断变化的政策法规所带来的法规风险。
　　1.有关 BOT 投资方式的中央政府部门相关的规范性文件。由中央政府部门制定关于在实践中指导外商投资 BOT相关规范性文件是在 1995 年颁布的，分别有《关于以 BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（以下简称经贸部《通知》）和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称&联合&《通知》）。以上通知分别是对外贸易经济合作部与国家计委、交通部、电力部颁发，目的是指导和规范外商投资。同时，为辅以外商投资 BOT 项目的试点工作，2002 年 2 月 21 日我国政府公布的《指导外商投资方向规定》和分别在 1995 年和 1997 年下发的《关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知》和《境外进行项目融资管理暂行办法》，其均是国家层面上的，分别由国家外汇管理局和国家计委、国家外汇管理局颁发。其中规定有关 BOT 项目在内项目融题等问题。这些规定主要强调了政府的优先权、审批程序、项目规模、投资方的安全性以及各方利益和外汇管理等问题。
　　另外，《能源供应和消费的规定》、《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《电力法》、《关于外商投资电厂建设的暂行规定》、《外汇控制规定》等这些都是与 BOT 方式相关的法律。《民法通则》、《中外合资经营企业各方出资若干规定》、《关于中外合作经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》、《担保法》、《境内机构对外担保管理办法》等规定同样适用于 BOT 项目实施的过程。
　　总而言之，我国关于 BOT 方式的法律体系基本是由上面阐述的规定通知构成，这些通知规定从很大程度上指导推动我国 BOT 项目正常健康运作，但是细究起来，上述规章效力层次还比较低，只是一些原则性的规定，没有可操作性，所以不同的地方政府在项目实施建设中会受到法律层面的限制，这些都会影响到 BOT 项目的实施和发展。
　　2.地方立法性文件。我国许多省和市政府结合自身实际特点，制定了一些的地方性法规或规章，主要是为了解决关BOT 特许经营过程中的可操作性问题。大多是特指某一项目，比如在 1994 年，由上海市颁发了《延安东路隧道专营管理办法》，此办法是对延安东路隧道项目建设进行可操作性的规范。这是也我国具有针对性关于 BOT 方面第一个地方立法性文件。
　　关于市政公用事业特许经营实施办法以及城市基础设施实施办法分别在深圳、北京、成都、济南、天津、邯郸、合肥、贵州、东莞、潍坊、武汉等省、市地方政府出台，这些规定颁发与中央部门规范有重复的地方，但是这些办法比较详细的规定了监管事项、价格因素等可操作的事项。
　　（二）现行 BOT 立法存在的问题
　　1.中央政府部门相关的规范性文件
　　（1）BOT 投资适用主体范围过窄。BOT 方式一方面包含引进国外投资者投资方式的国际 BOT 方式，另一方面包含国内吸收国内投资者投资的 BOT 方式。我国目前还处于社会主义初期阶段，通常情况下 BOT 方式是引进国外资本的方式，在我国也有很多的民营企业经济实力比较雄厚，也有可能承担 BOT 项目。例如在 1996 年，刺桐大桥工程的建设项目就采用 BOT 方式由泉州市民营企业名流实业有限公司承担，所以，应该刻不容缓的对国内的 BOT 方式予以规定。
　　（2）两《通知》的内容存在一定冲突和矛盾。在 BOT 方式中，两《通知》在关于项目所有权转移问题具有一定的分歧，联合《通知》第 2 条明确指出，凡是在特许期内项目的所有权归属于项目公司，很明显将 BOT 看作为 BOOT（BOOT：即建设&&&拥有&&&运营&&&移交，这个规定对 BOT 方式的所有权进一步明确，也就是在特许期内项目公司既有经营权又有所有权）模式，并且将转移项目所有权被认为 BOT 方式中所包含。但是外经贸部的《通知》狭义认为 BOT 方式是&建设&运营&转让&的狭义模式，很明显是承认在 BOT 方式中不应包括转移项目的所有权。又例如，两《通知》在担保问题上的观点也是不一样的，联合《通知》明确指出：项目公司偿还贷款本金、利息和红利汇出等方面，国家保证其外汇能兑换和汇出境外，可是经贸部的《通知》第三条则指出：一般政府机构不会担保或承诺项目作任何形式，其中也包含了外汇兑换担保&，两部规章内部上是存在一定的分歧和矛盾，这些分歧必然会影响实践的进行，也会对 BOT 方式在我国的发展产生消极的影响。
　　（3）法律位阶太低，都属于第四层立法。两通知都是由国家政府机构制定，这些政府机构均隶属于国务院下属的部委。对 BOT 方式来说，具有很强的专业性，并且涉及面相当广泛，是一种新兴的国际投资模式，所以部委发布通知的形式尽管规范但很不权威。法律环境被认为是投资环境的重要构成因素，外商也是通过这些法律来判断东道国政治风险，BOT 方式需要消耗相当大的资本，因此法律环境相当重要。法律环境对 BOT 项目进行统一管理也有很大的影响，现在我国局部地区项目建设跟现行法律法规和规章产生了较大分歧，所以，应该用国家法律的形式来规范这些问题。
　　（4）立法操作性不强。两个《通知》均为涉及到比如特许协议的法律性质、特许协议的形式、特许协议与其他合同的关系等内容，缺乏实际操作性，只是对 BOT 项目公司的设立方式、项目审批程序以及政府保证等问题作了原则性规定。
　　2.地方规范
　　从内容的规范程度上来看，在称呼名称命名上不太规范，《深圳市公用事业特许经营条例》称为撤销其特许经营权，而《北京市城市基础设施特许经营条例》将其命名为收回特许经营权。撤销与收回表面看相差不大。好像撤销与收回是两种性质不同的处分行为。
　　四、结论
　　BOT 被认为是一种新的国际投资方式，总之，对投资者和东道国来说是一种互惠互利的双赢的投资方式，即解决了本国政府无法经营诸如资金缺乏，费用成本高、建设难度大、技术要求高的基础设施工程项目的问题，又能为那些经济实力雄厚，技术力量高的国家对外进行资本和技术输送提供了更大的机会，然而，因为 BOT 投资模式运行时间比较短，缺乏相关经验，不同国家没有统一完善的立法，特别是在我国尚未有关于 BOT 的专门立法，根据在 BOT 实践中所产生的相关问题，所以构建相关法律尤为迫切，尽早尽快制定出一部完善的、可操作性强的、能够对 BOT 投资实践起积极指导作用的 BOT 法律或法规，实现 BOT 项目发展的合理化、合法化。
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作者：常孟天
　　和讯河南讯 4月8日，郑州市“政府与社会资本合作”（PPP）项目推介暨签约仪式在郑州国际会展中心举行，标志着郑州PPP模式全面启动实施。郑州市首批发布32个PPP模式项目，总投资1126.1亿元。
　　PPP(Public-Private-Partnership)公私合营模式是指政府和社会资本在基础设施建设及公共服务等领域建立的一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系，由社会资本承担项目的设计、建设和基础设施的运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”以及必要的“政府付费”等方式获得收益回报，政府部门负责对基础设施及公共服务的价格和质量进行监管，以保证公共利益最大化。
　　郑州市作为河南省推广应用PPP模式的先行试点，首批32个项目选取轨道交通、供水、污水处理等收费定价制透明、有稳定现金流、市场化程度高的项目进行试点探索，初步建立政府与社会资本合作的制度体系。郑州市PPP模式项目的运作模式分三种情况，采用BOT、TOT、ROT、BOO的市场化方式推进。
　　BOT模式
　　针对具有明确的收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营类项目，其运作模式是通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式推进。
　　据郑州市公开的项目推介资料显示，以郑州轨道通3号线一期项目为例，该项目建设周期4年10个月，拟采用BOT模式（建设—运营—移交），即由郑州市政府授予项目公司（社会资本和政府平台公司共同组建）特许经营权，负责项目全部或部分投资建设和全线特许经营，包括线路运营管理、全部设施的维护、资产更新改造和车辆追加投资，以及授权范围内的非票务经营。
　　项目公司的收益回报，可通过获取票务收入、非票务收入以及授予项目公司的地铁物业开发受益权、票款补贴、贷款贴息、政府补贴等方式收回投资，并获取合理的投资收益。
　　据和讯河南了解，郑州市设立了轨道交通发展专项资金，每年从市本级和市内各区公共财政预算收入、土地出让收入中提取一定比例的资金，专项用于政府购买服务。
　　BOO ROT模式
　　对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营类项目，此类项目的运作模式是通过政府授予特许经营权、附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）等方式推进。
　　郑州市首批PPP模式项目中的八岗污泥处理厂是升级改造的经营类项目，位于郑州市中牟县八岗乡闫家村以南，是对原八岗污泥处理厂600吨/日规模生产线进行升级改造，并扩建一条300吨/日生产线，项目估算投资2.5亿元。
　　另一郑州市双桥污水处理厂项目，新建20万吨/日污水处理厂（一期），并配套建设污泥处理设施及进场污水干管、再生水干管等，项目估算投资17.1亿元。
　　同样是污水处理项目，但两个项目的运作方式却不同，郑州双桥污水处理厂项目建设周期2年，拟采用BOO（建设—拥有—运营）模式；八岗污泥处理厂项目建设周期1年，拟采用ROT（改建—运营—移交）模式。
　　项目方收益回报是两个项目的社会资本投资回报，主要包括污水或污泥处理处置费用以及再生水或营养土后期市场化的收益。
　　TOT模式
　　对缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营类项目，通过政府购买服务，采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、委托运营等市场化模式推进。
　　郑州市首批推介的项目中，据公开资料显示，陇海路快速公交是正在建设的准经营类项目，东起郑州东站，西至西三环，途经中原区、二七区、管城区、郑东新区，是郑州市东西向交通大动脉。全线长20公里，计划投资4.61亿元，共设车站28座。
　　该项目建设周期1年，拟采用TOT（转让—运营—移交）模式。项目建成后，资产按照政府核定价值转让给项目公司，并授予项目公司特许经营权，负责项目的运营和设施维护，提供相应的服务并获得合理的回报。
　　项目公司的收益回报，通过获取票务收入、非票务收入以及政府购买服务等方式收回投资，并获取合理的投资收益。（和讯河南 常孟天）
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04/08 13:12
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