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论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势
论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势 ----以广东汕头市东方街道办事处与其社区居委会关系的调查为个案
（汕头大学公共管理学系，雷雨若，515063）
摘 要：正确看待处理城市街道办事处与其居民委员会的关系是当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。本文通过对汕头市的东方街道办事处与其社区居委会关系现状的调查与分析，主张两者关系科学处理方式的发展趋势是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设, 一方面发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性, 提高政府的工作效率, 增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。
关键词：街道办事处与社区居委会，“两级政府与三级管理”，“带领引导”
随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，以社区自治为导向的社区建设已被上升到“改革、稳定、发展”的高度，如此背景下，正确看待处理城市街道办事处与居民委员会的关系越来越成为当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。如何正确处理街道办事处与社区居委会的关系？笔者正是带着这样的问题, 走访了东方街道办事处, 取得了一些相关资料, 并根据自己的感触, 在将上述问题逐一展开分析和论证的基础上, 提出一些拙见, 希望能对关心社区服务和社区建设的专家学者起到点作用。
一、街道办事处与居民委员会、社区以及社区居委会概念的界定
（一）街道办事处与居民委员会概念的界定
街道办事处与居民委员会概念在学界争论较小，现简单的界定一下。《辞海》》对它的解释是：街道办事处, 是城市政权机构的最下一级组织, 协助市(区) 政府做好日常工作。可见作为市（区）政府派出机关的街道办事处, 是一个准政府, 是城市基层政权的基础，它协助市（区）政府管理好本辖区内的事务。那么居委会又是如何界定的？《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的排除机关对居民委员会的工作给予知道、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。而且《辞海》对“街道办事处”职能的释文是:“我国市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。为加强城市的居民工作, 密切政府和居民的联系而设立。任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项, 指导居民委员会的工作, 反映居民的意见和要求。由此可知街道办事处的设立是为了更好地协助区政府做好居民工作。
（二）社区以及社区居委会概念的界定
“社区”一词由外国社会学家提出，几经各国学者转译，其本意已发生了很大的变化，不同的学者根据自己研究的需要，从不同层面、不同角度对社区进行了界定。早在1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政
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社区与旅游业发展的互动关系
　　[摘要] 旅游业的发展可以为社区经济发展和社区居民生活质量改善带来许多正面的影响。但是如果在发展过程中，尤其在发展基于自然环境的社区旅游业时不注意社区旅游资源的承受能力，那么旅游业的发展可能会对社区发展带来负面影响。为了保证社区与旅游业协调和可持续的发展，在社区旅游业发展的规划过程中要充分参考社区居民的意见。康苇县的发展提供了社区与旅游业互动的有益经验。 中国论文网 /3/view-1494061.htm　　[关键词] 社区发展 旅游业 居民意见 　　 　　一、介绍 　　旅游业和其他商业活动一样会对社区生活质量带来双重影响。无论是积极影响还是消极影响，对所在的社区来讲都是很容易被觉察到的（Putnam,1993）。在旅游业对社区生活质量的影响这个问题上，不同利益群体有着不同甚至是相反的看法。 　　 Ross (1992)认为居民从旅游业的发展中同时受到积极和消极的影响。人们考虑的重点是购买土地和房屋的成本、租房的成本以及直接影响福利或是生活质量的犯罪率。积极的方面包括旅游业可以提供更多的工作机会、更多的商业机会、更多的娱乐、新的商业中心、旅馆和饭店。然而，随着旅游业的发展，社区居民的关系会淡化，社交活动会减少。那些关心居住环境的退休者对这些负面的影响尤为敏感。 　　每个社区的自然资源禀赋以及自然环境可能不同。对那些生态环境脆弱的社区来讲，主要依靠自然环境的旅游业的开发可能会给社区的可持续发展带来破坏性的甚至是不可恢复性的影响。因为旅游业和游客会使社区的生态基础变得更加脆弱，从而降低了社区生活质量。 　　通常，旅游业的积极影响比如旅游业收入、新的工作机会、新的商业机会被认为是足够弥补将旅游业融入社区发展的成本的。但是为了确保积极影响带来的收益，人们在规划旅游业的时候应该将旅游业融入特定的社区生活以及经济生活。 　　旅游业的发展和规模建立在特定的社区资源、自然环境和文化以及它们的吸引力上。基于自然环境的旅游业取决于所在地的自然特征（比如水、地貌、植被、野生动物和气候）。这些特征对游客及他们的旅游目的很重要。旅游业的发展尤其是基于自然环境的旅游业会自然地为所在社区带来积极和消极的影响。净影响的大小在很大程度上取决于社区的承载能力。就像Hovinen (1982) 和O’Reilly (1986)提出的，考虑承载能力时应该考虑特定社区可以承受的旅游业的发展限度，即旅游业的发展不会带来过度的环境污染，同时也不能降低游客的满意度。 　　康苇县是美国南卡罗来纳州南部的一个大县，自然和人文旅游资源丰富。本研究旨在通过对当地居民的调查来分析他们对当地的旅游业以及基于自然环境的旅游业在他们社区的发展的看法。不同的人口、教育背景、经济基础的居民被划分为不同的组别来进行比较分析。我们试图对影响居民看法的因素做出定性的和定量的分析。 　　二、研究问题 　　本研究重点关注以下的一些问题： 　　1.康苇县的社会人口统计特征是什么？ 　　2.康苇县的居民是怎么看待旅游业的发展的？ 　　3.康苇县的居民是怎么看待基于自然环境的旅游业的发展的？ 　　4.康苇县居民的发展社区旅游业的目的是什么？ 　　5.康苇县的居民的年龄、教育背景与居住时间的长短和他们对社区旅游业发展的态度之间有无关系？ 　　6.康苇县的居民的年龄、教育背景与居住时间的长短和他们对社区基于自然环境的旅游业发展的态度之间有无关系？ 　　7.康苇县的居民的年龄、教育背景与居住时间的长短和他们发展旅游业的目标之间有无关系？ 　　由于社区中不同的社区群体在旅游业发展中得到的利益不同，因此这个结果可以用来证明社区居民参与旅游业规划的重要性。在规划社区旅游业的发展时，必须要将不同居民的呼声考虑在内，这样可以避免制定出不均衡或是有偏颇的发展策略。社区的可持续发展只有在相互理解、建立共识、多方合作的基础上才可以达成。 　　在对康苇县居民的调查中，康苇县居民被随机抽取来调查他们对基于自然环境的旅游业的发展以及对一般旅游业发展的看法。本文的研究数据来自于300份***各异的问卷回复。居民的看法被分类，涵盖了潜在的交通阻塞、污染、经济发展机会、保存传统生活方式、文化遗产等方面的影响。 　　本文在分析过程中，利用一些频率表和平均值来说明被调查范围的人口组成情况。不同的变量指标是由对基于自然环境的旅游业的发展、一般旅游业的发展和旅游业发展的目标的看法进行细分得来的。 　　研究问题中的第5～7个问题是用线性回归来进行分析的。在这个调查中，康苇县的居民填写他们的个人信息比如年龄、在当地居住的时间以及教育程度等。 　　年龄变量（AGE）是一个连续变量，反映了居民的真实年龄。在当地的居住时间(YRLHC)是居民居住在这个地方的实际年限。教育程度是一个分类变量，大的数字表示受教育程度较高，用小的数字表示受教育程度较低，因此可以在线性回归中加入教育程度(EDU)这个变量 (Elliott, 1995)。 　　变量AGE和 EDU的估计系数应该可以用来显示它们对一般旅游业发展或是基于自然环境的旅游业发展的看法是正面的还是负面的，YRLHC的估计系数反映的是在康苇县居住时间长短对这些看法的影响，T参数是用来检验这些估计系数在统计上是否有显著性。这些估计系数同样应该可以揭示他们独立的对那些看法产生影响的大小。 　　三、研究方法及结果 　　康苇县的人口主要以白人为主。有一半的当地居民年龄在60岁以上。超过一半的居民在当地住了17年，居民在康苇县居住的平均时间是25.6年。调查中，大约90%的居民将自己划分为白人，9%的人认为自己是非洲裔美国人，其余的1%则自认为是其他的少数民族。康苇县超过49%的居民的家庭年收入超过35,000美元，10%左右的居民家庭年收入超过75,000美元。同时康苇县的居民相对受教育程度较高。这个调查结果说明康苇是一个居民受教育程度良好、以老年人为主、相对富裕的县，其中大部分的居民在当地的居住时间较长，居民有兴趣发展这一区域的旅游业或是社区内基于自然环境的旅游业。 　　康苇县靠近著名的默特尔海滨。默特尔海滨是一个历史悠久的旅游胜地，康苇县的经济从旅游业的溢出效应中获利不少。调查显示，54%的居民都赞成或强烈地赞成康苇发展社区旅游业，超过56%的居民都愿意或是非常愿意支持这个社区发展新的旅游业。只有17%的居民认为旅游业的现状是轻微过度发展的或是过度发展的。 　　对于基于自然环境的旅游业的发展，27%的居民认为它可以帮助保护自然环境，而49%的人认为它对自然环境造成了负面的冲击。这与一些人宣称的保护环境最好的方法就是不去干预它不谋而合。39%的居民将城市化归咎于基于自然的旅游业的发展，但有25%的人认为基于自然的旅游业发展对控制城市化有积极的作用。很明显，大部分的康苇县居民都认识到基于自然的旅游业发展对环境的影响。 　　社区旅游业尤其是基于自然环境的社区旅游业的发展通常与环境保护、经济繁荣和基础设施的改善联系在一起的。对于康苇县居民来说发展旅游业的目的就包括了这些。当被问起环境保护作为旅游业发展的一个目标的重要意义时，超过89%的人认为它很重要或是极其重要，只有少于5%的人认为它不重要。由此我们可以看出大多数的康苇居民都希望旅游业的发展可以使得环境保护加强。 　　发展旅游业的另一个被广泛认可的目标是在商业区进行投资发展当地经济。大约78%的居民将它看作是发展旅游业最主要的目的，只有11%的人认为它不重要或是非常不重要。在商业区进行的越来越多的投资会为社区创造更多的工作机会，这样可以为当地居民带来财富。
　　对改善当地的基础设施而言，77%的居民强调改善停车条件是旅游业发展的一个很重要的目的。通常来说，美国小城镇的停车困难十分突出，因此康苇县的居民非常希望旅游业的发展可以为他们带来更新的宽敞方便的停车环境。84%的居民表达了希望旅游业的发展可以改善进入乡村的道路的条件。 　　为了更好的分析年龄、教育程度、居住年限与居民对社区旅游业发展的态度之间的关系，我们建立了一系列多元线性回归模型： 　　(1)BNTD =α0+α1AGE+α2EDU +α3YRLHC+ε 　　(2)SNTDC=β0+β1AGE+β2EDU+β3YRLHC+η, 　　其中α0, α1, α2, α3, β0, β1, β2和β3是估计系数，ε和η是误差项。BNTD是描述居民认为的社区旅游业的发展带来的收益的变量。它有6个值：从1到6，1是表示最小的收益而6是最大的收益。SNTDC是对发展新的社区旅游业的支持力度，从1到5，1表示非常支持而5表示不支持。 　　表1、表2分别列出了第一个、第二个线性模型的估计结果。 　　常数α0与教育程度的系数α2 统计上是显著的，教育程度的系数为正说明教育程度越高的居民对发展社区旅游业的赞成度越高，这是因为他们可能从旅游业发展带来经济机会中获利更多。 　　年龄变量与居住时间变量都是不显著的。康苇县的人口年龄群体比较多样，年长的居民从旅游业带来的社区生活便利与经济繁荣中获利，年轻人则更多的是从旅游业带来的就业机会中获益。因此很难从不同年龄群体中区分他们对社区旅游业的态度。居住年限多的人可能背景不尽相同，所以影响也不显著。 　　常数项β0，与教育程度变量的系数β2和居住年限变量的系数β3统计上都是显著的。这个结果支持了这样的结论：教育程度越高的居民会越支持社区新的旅游项目的发展。它与第一个回归方程不谋而合都说明了旅游业的发展可能会为教育程度高的居民带来更多的机会。居住年限的估计系数说明了在这个地区居住的时间越久，就越深地感受到旅游业发展带来的收益，因此他们就越积极地支持发展新的旅游项目。 　　由于基于自然环境的社区旅游业更关注环境的保护，它对环境与生态系统的消极影响就比较小。通过线性回归模型3来分析年龄、教育程度、居住年限与他们对基于自然环境的旅游业的态度。 　　(3)BNNBT=γ0+γ1AGE+γ2EDU+γ3YRLHC+μ, 　　BNNBT是居民认为从基于自然环境的旅游业发展带来的收益，γ0…3是回归系数，μ是误差项。表3列出了系数的估计值。和BNTD相似，BNNBT是一个从1到6的数反映的是人们认为基于自然环境的旅游业的发展带来的收益，1是最小的收益而6是最大的收益。 　　只有常数项的系数和教育程度的系数在统计上是显著的。但是在第（3）个模型中教育程度的估计系数γ2 要比第二个模型中的大，这说明了康苇县教育程度较高的居民从基于自然环境的旅游业中获利更多。这些居民对自然环境了解更多，他们可能会更好地了解保护环境带来的利益 　　尽管居民认为旅游业带来的变化是相似的，但是他们不会共享同样的发展目标。以下两个线性回归方程是估计年龄、教育程度、居住年限和发展目的之间的关系。 　　(4)PCTD =λ0+λ1AGE+λ2EDU+λ3YRLHC+σ, 　　(5)ETDQ =π0+π1AGE+π2EDU+π3YRLHC+τ, 　　PCTD是居民将康苇县发展为旅游胜地的目的，ETDQ是以发展高品质的新旅游业为目的。这两个变量都是从1到5，1表示极不重要，5表示非常重要，λ0…3和π0…3 是估计系数，σ和τ 是误差项。表4和表5显示了估计结果。 　　常数项和教育程度以及在康苇县居住年限变量都是显著的。由于旅游业的发展可以使居民受益，尤其是可以使教育程度较高的居民受益，因此就可以理解这些人希望康苇县成为一个主要的旅游胜地。居住在这里的时间越久，他们就越可以感受到旅游业带来的收益。因此，居住年限对将社区建为旅游胜地的目的来说是正的影响。 　　常数项和年龄教育程度的估计系数统计上都是显著的。正的显著的年龄变量说明居民年龄越大，他们就越希望在社区发展高品质的旅游业。对那些老年人来说，最重要的是旅游业的发展不会损害社区的生活质量，因为随着他们年龄变大，他们可以享受经济繁荣的时间就越少，因此使他们相信社区会继续为他们的子孙提供优质的生活就显得很重要。教育良好的居民会更容易赞成在社区内提高道德标准，因此他们发展旅游业的目的是为了保证高品质生活就不奇怪了。 　　上文的分析结果说明在社区旅游业的发展中，让不同背景和经历的居民参与规划是非常重要的，因为在制定发展策略前可以更好地权衡他们的利益得失。为了可持续地发展旅游业，在策划和执行发展战略时不应该单独挑出任何一个目的作为主要的发展方向。 　　对旅游业发展的策划者来说，在选择发展战略时舍弃那些老套的理念可能很难。但是如果可以让社区居民也参与到策划过程中来，协调的发展战略会对促进社区生活质量有很好的推动作用。 　　四、结论 　　发展旅游业的一个重要目的就是为社区居民提高生活质量。制定可持续的旅游业发展战略，应该以社区和谐发展为指导，它应该考虑到所有社区相关群体的利益。 　　旅游业的发展在社区发展中起到了非常重要的推动作用，它对社区经济发展和生活质量提高的作用使得它成为了社区发展的首先战略。就像在康苇县调查结果证明的那样，旅游业的发展可以为当地居民带来更多的就业机会，同时也可以促进社区自然环境的保护。 　　但是，旅游业的发展也会为环境和社会发展带来负面的压力。因此，在制定旅游业发展策略之前，重要的是考虑支持和反对旅游业发展的意见。为了保证可持续发展，在规划发展战略的过程中，鼓励社区居民参与规划是非常必要的，尤其是在环境、社会及生态系统非常脆弱的地区。社区居民的意见应该作为重要的规划依据。 　　另一种策略是推动基于自然环境的旅游业的发展。这些地方的自然禀赋是吸引游客的主要原因。康苇县的调查表明大部分居民更倾向于发展基于自然环境的旅游业。对那些愿意享受现代旅游业发展带来的好处的人来说，他们也许不愿意放弃社区舒适的环境。因此最好地衡量这两者的方法就是制定确保发展高质量旅游业的计划。 　　本研究是作者受美国南卡罗来纳州斯特郎姆.瑟蒙研究院研究基金资助的课题。 　　 　　参考文献: 　　[1]Hovinen, G. R. (1982). Visitor Cycles - Outlook For Tourism In Lancaster County. Annals of Tourism Research [M].pp. 565～583 　　[2]O’Reilly, A. M. (1986). Tourism Carrying Capacity-Concept And Issues. Tourism Management [J]. pp. 254～258 　　[3]Putnam, R. D. (1993). The Prosperous Community: Social Capital And Public Life. The American Prospect [M].Spring 　　[4]Rose, Edgar A. (1984). “Philosophy And Purpose In Planning” in The Spirit and Purpose of Planning, 2nd ed., M.J. Burton (ed.)[M].pp. 31～65. London: Hutchinson 　　[5]Ross, Glenn F. (1992). “Resident Perceptions Of The Impact Of Tourism On An Australian City.” Journal of Travel Research [J].30 (3), pp. 13～17 　　注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。
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