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开放、透明、信息化条件下提升检察机关执法公信力问题研究
文/北京市人民检察院课题组
当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，检察机关作为国家的法律监督机关，加强自身执法公信力建设是当前严峻社会形势下，特别是开放、透明、信息化条件下必须面对和解决的紧迫问题，亟须引起社会各界的重视，探索一条行之有效的发展之路。
一.开放、透明、信息化条件下，互联网对检察机关执法公信力产生影响的现状
互联网的出现和蓬勃发展，极大地拓展了中国社会的利益表达空间。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，截至日，中国网民规模突破4.2亿。网民人数已经超过人口总数的31.8%，越来越多的民众通过网络表达诉求、参与社会政治生活。在此背景下，检察机关的执法公信力也越来越受到来自社会各个方面特别是网络力量的质疑甚至挑战。
（一）网络日益引起各级党委、政府的重视，加强开放、透明、信息化条件下的执法公信力建设刻不容缓。党的十七大明确提出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。2008年6月，***总书记在人民网强国论坛上与网友进行了首次在线交流时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理。”2009年2月，温家宝总理也在中国政府网上与网友进行了在线交流。这些都体现了中国党和政府在重视网络监督、把握社情民意方面做出的巨大努力。在此背景下，作为国家法律监督机关的人民检察院，必须乘势而上，适应在开放、透明、信息化条件下执法办案，并有效利用互联网提升执法公信力。
（二）网络监督渐趋常态化，检察机关执法公信力屡受质疑。2009年1月，《》与人民网联合进行网上调查，参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，93.3%的网民选择网络曝光。据此，《人民日报》评论指出，网络监督已经成为畅达民意、维护权益、鞭挞腐败的便捷而有效的手段。尤其是“躲猫猫”、“噩梦死”、“欺实马”、巴东邓玉娇案、贵州习水“嫖宿幼女案”、南京“6.30”车祸、段磊网络举报被检察机关以诽谤罪提起公诉等涉法涉检的网络舆情，对检察机关办理个案形成了很大的网络监督压力，个别案件甚至严重影响了检察机关的执法公信力。
（三）网络舆情有从虚拟空间向现实空间蔓延趋势，检察机关执法公信力易受干扰。何为网络舆情？网络舆情是指在互联网背景下，众多网民关于社会（现实社会、虚拟社会）各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，或简言之为网络舆论和民情。 正是由于互联网的普及，中国已经锻造出一个新的舆论形成机制，每个人都可能成为信息的生产者和传播者，进而成为舆论的制造者。另一方面，舆论的形成机制呈现出聚合化、实时化、跨地域的趋势，大规模、全国性的舆论可以在很短的时间内产生，并演变为公共事件。由于网络空间中法律道德的约束较弱，在缺乏必要自律的情况下，容易出现偏激和非理性，群体盲从与冲动，甚至演变为网络审判，肆意怀疑、诋毁检察机关的执法公信力。
二.检察机关不适应开放、透明、信息化条件下通过互联网提升执法公信力存在的突出问题
近年来，北京市各级检察机关已经逐步认识到应当积极利用互联网与人民群众互动交流，为人民群众服务，接受人民群众监督，将互联网作为信息时代检察机关与社会公众之间沟通的重要桥梁和载体以及服务群众的重要平台。但是，在实践中，如何妥善处理好互联网对检察机关执法公信力的影响，还存在以下亟须解决的问题：
（一）对互联网的影响力在思想观念上没有引起足够重视。部分检察人员仍旧对网络宣传不重视甚至有抵触情绪，满足于埋头苦干，做不到抬头看路，“不求有功，但求无过”的惰性思维仍然存在，对于宣传习惯于照本宣科的旧有模式，认识不到开展网络宣传是当前开放、透明、信息化条件下，提升检察机关执法公信力的重要渠道。
（二）缺乏开展网络宣传的专业化人才队伍。网络宣传的特点决定了它是区别于传统宣传方式的，那么网络宣传的创造者即宣传人员也是应该和传统宣传人员在思想上、技能上、沟通方式上有所区别。目前，检察机关内部从事网络宣传的人员也逐渐增多，但是真正熟悉网络宣传规律、掌握网络宣传技巧、善于利用网络维护和提升检察机关执法公信力的检察人员却相对缺乏。
（三）网络宣传的形式不够多样，手段不够丰富。检察机关开展网络宣传的形式仍然比较传统，拘泥于原有的信息发布、新闻传播、网上招聘等模式，所依托的阵地往往也是正义网、人民网等网站，与社会主流门户网站的沟通联系较少。同时，对于人民群众比较关心的案件办理进展、社会敏感案件处理的情况等，未能做到及时公开，网络宣传停留于“谁发布谁关注”的阶段，加之我们主动发布的信息往往过于简短，不够全面，因此造成社会公众对检察机关执法办案不够信任。
（四）不能正确对待网络舆情，缺乏应对机制。通过调研我们发现，很多时候检察机关在面对负面消息的时候，一方面指责“群众”“不明真相”，另一方面，又遮遮掩掩人为导致“群众”“不明真相”，使执法公信力受到质疑和责难。部分检察人员习惯于传统的信息传播渠道，对网络舆情不信任、不关心、不知情，存在漠视乃至侥幸心理。一方面表明这一部分人员缺乏对网络民意的足够重视，怀有“清者自清”的朴素心理，没有深刻了解到网络错误言论带来的负面影响对检察工作大局可能造成的破坏；另一方面也暴露出检察机关目前对网络舆情缺乏相应的应对机制，遇事反应不够迅速，缺乏危机管理等相关能力。
（五）检察网站权威信息平台的作用不突出，知名度不高。以北京检察网为例，其与下属子网所构成的网络平台是北京市检察机关开展网络宣传的重要载体。然而，就目前的情况看北京检察网还不能担负起网络宣传主阵地的使命，主要表现为网站知名度不高、点击率偏低、实用性不强、互动功能不完善、检务公开不到位等方面，与人民群众对于了解检察机关、认知检察工作的期待和需求还有一定差距，起不到通过发布权威信息，提升检察机关执法公信力的作用。
三.在互联网影响下，检察机关执法公信力存在问题的原因分析
一方面是借助互联网加强检察工作，提升检察机关执法公信力的趋势不可逆转，另一方面是北京市检察机关应用网络促进检察工作尚存在诸多问题。通过仔细分析可以发现，存在以上这些问题的原因主要有以下几个方面：
（一）执法公信力的降低一定程度上是基于社会信任的解体。根据中国人民大学喻国明教授的研究显示 ，目前，社会断裂是中国社会的基本特征，无论是阶层上还是信仰上，中国的社会信任正处于一种解体状态，社会不信任已经深入到社会关系的各个方面，包括人与人之间、家庭成员之间，自然也包括群众与检察机关之间，怀疑一切，用“有罪推定”的心态打量一切的心态盛行，从而使一起起普通的刑事案件演变为公共事件。
（二）互联网本身是柄“双刃剑”，难于管理。互联网固然有其迅速、便捷的一面，但是不可否认也会带来一些负面效果，比如：信息一旦通过网络进行发布，有可能被其他网站制进行转载甚至“加工”，这样一来有可能导致真实信息被扭曲甚至被误读；有的网站为了吸引眼球，会有意用偏离被采访人原意的语言进行描述，导致正面宣传出现负面效应，从而影响长期的宣传合作。同时，网上所谓的言论自由，容易导致舆情失控，加大对舆情引导的难度。
（三）部分检察机关存在“信息霸权”，群众与检察机关常处于信息权的争夺状态。充分保障社会公众对检察机关各项工作的知情权应当是检务公开的题中应有之意，应当以公开为原则，以不公开为例外，然而实际操作中却刚好相反，很多社会公众需要知道或者澄清的信息，被种种理由无限期推迟发布，从而造成检察机关执法公信力屡受质疑。从根本上讲，存在这一问题的深层次原因在于部分检察人员头脑中根深蒂固的“特权思想”在作祟，把保障人民群众的知情权当作是自己的权利，而不是义务，把掌握相关信息看成是显示自己权力存在的象征。存在这一现象一方面是对自己办理的案件或处理的事件缺乏足够的自信心，担心“聚光灯下难免会出问题”、“细微的错误会被网络无限扩大”；另一方面也反映了当前检察机关网络宣传主渠道不畅通，使得一些检察人员在网络宣传面前望而却步。
（四）缺乏针对网络宣传的专业化培训。网络宣传有别于传统的宣传模式，其人才成长规律和培训方案自然也有别于传统的培训模式。网络宣传人员除了具备传统意义上宣传干部的特点外，还应当具有引导公众情绪、驾驭复杂形势、策划新闻（事件）焦点等方面的才能。面对网络宣传影响力日益壮大的趋势，检察机关培养一批懂网络、善宣传、精业务的专门性人才应成为当务之急。
（五）加强网络宣传的必要保障尚不充足。近年来，检察机关对于网络建设和网络宣传的投入力度逐年增大，但是，我们也应当清醒地认识到，利用互联网加强检察工作是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要检察机关上下合力，进行全方位的保障。目前，仍存在的困难是：一是人员不到位。没有专人负责网络宣传，没有足够精力思考深化宣传的思路对策。二是制度不到位。俗话说，“无规矩不成方圆”，对于网络宣传这个新生事物，尚无全国性统一规定，造成各地区各自为战。三是管理不到位。传统的媒体宣传是对方媒体上门为我宣传，而网络宣传则是一种纯粹靠自身发挥主观能动性的一种宣传形式。没有专门的网络宣传协调管理机构，就会使得网络宣传的管理流于随意，形不成长效机制。
（六）网络舆情的重要作用尚未真正得到发挥。随着网络的快速发展和广泛应用，利用网络组织、策划群体性事件，或围绕已发生的群体性事件进行网上炒作，已成为群体性事件发展的一个新动向。但是，经过前一阶段的探索，我们发现网络舆情的重要性还远未得到显现。主要是因为一方面舆情的重要意义虽然不言而喻，但是真正有价值的舆情往往又是可遇而不可求的，这就导致一些比较规范化的单位，容易产生麻痹大意的思想，忽视潜在的舆情威胁，一旦遇到突发事件容易措手不及；另一方面舆情的重要意义不仅仅在于为领导决策提供参考依据或通报重大事件、敏感事件的进展情况，其还承担着通过反映人民群众强烈不满的案件或事件，为检察机关提供自侦案件线索或查处检察人员违法违纪行为线索、反馈检察机关办理案件的社会认可度等重要任务，舆情的此项职责尚未完全被开发利用。
（七）检察门户网站自身建设仍有不足之处。以北京市检察机关为例，北京检察网就目前的发展情况而言，还存在很多问题。一是定位不清晰。在内容发布上不符合“提高公共服务水平”的要求，主要栏目内容为全市检察机关的“宣传栏”，对各单位动态性活动报道较多，为民服务方面的具体做法报道较少。二是网站内容不实用。以形象展示和自我宣传为主，公开的信息主要集中在各单位日常动态和文化活动，对于公众最需要了解的办事类信息和案件类信息的公开程度还远远不够。三是网站互动性不强。目前，北京检察网虽设有“网上答疑”、“网上调查”等互动性栏目，但是实际操作较差，往往更新频率慢、反馈周期长，无法做到与公众的双向交流互动。没有区分不同的服务人群要求，缺乏个性化服务内容，难以使北京检察网保有固定的用户群。
四.在开放、透明、信息化条件下提升检察机关执法公信力的对策和建议
为了能够确保检察机关更好地利用互联网加强检务公开、开展检察宣传、加强舆情监控，从而达到提升执法公信力的目的，我们建议采取以下措施：
（一）进一步加大网上检务公开力度。针对网上检务公开工作薄弱，需要采取有效措施不断满足人民群众的新期待和新要求，以保证检察工作的透明，接受社会各界的监督。
1.公开检察机关的有关规定和重大事项。在“检务公开”栏目公布根据高检院1998年12月《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》（高检发[1998]29号）规定的人民检察院“检务十公开”内容和高检院2006年6月《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》（高检发[2006]8号）规定的充实、完善“检务公开”的内容。公布检察机关的相关规定，制定面向社会的办案规则、重大决定和重要事项。
2.实现检察机关办案情况的网上查询。针对检察机关办理的批捕、公诉、自侦、控申所有案件，依法能够公开并可以实现网上查询的，全部开通网上查询。由侦监处、公诉处、反贪局、反渎局、民行处、控申处、监所处根据自身职能，负责好各类案件的网上查询工作。
3.在网上开通其他便民服务措施。结合实际情况在网上增加和完善如下便民服务措施：增加行贿档案查询的预约功能，有关人员或单位在网上预约查询行贿档案；增加律师查阅案卷的预约功能；增加举报检察人员违法违纪情况栏目；增加人民监督工作栏目，完善人大代表、政协委员联络平台。
（二）进一步加强网络舆论引导。巩固发展好检察门户网站这个检察机关门户网站的作用，融权威性、互动性、实用性、亲民性为一体；同时，积极开拓社会网络资源为我作用，实现“互利双赢”。
1.强化新闻发布功能，打造检察机威信息发布平台。完善新闻发布制度，对于发生在检察机关的重大新闻事件，检察门户网站应当做到及时、准确、权威地发布信息。
2.强化互动交流功能，提高检察机关宣传活动的公众参与度。尝试依托社会门户网站开展深度合作，不定期地邀请检察人员做客网站直播间，就热点话题与网民共同讨论。
3.强化信息传递功能，建立高效、权威、稳妥的民意传递渠道。尝试建立检察长信箱，明确“检察官答疑”栏目的职责任务***，确保收集民意的渠道始终畅通。
4.强化民意征询功能，通过公开相关内容，确保民众知情权和参与权的实现。不定期开展网上调查，对于检察机关即将出台的便民措施、重大改革事项等在网络上开展问卷调查，听取民众意见建议；对于检察机关一些已经实施的工作举措或许要征求群众意见的工作报告，在北京检察网上公示，接受群众的评议。
5.强化形象展示功能，为检察机关提供展示工作业绩、树立良好形象的平台。在原有的对于队伍建设、检察文化等方面宣传的基础上，加大对于涉及民生领域的职务犯罪预防和侦查的宣传力度，加大对于群众普遍关注的法律监督案件或做法的宣传力度，使社会公众更加了解检察机关的工作。
（三）建立完善舆情信息管理制度。准确把握网络舆情的特征，加强网络舆情监控与引导，是检察机关预防与处置突发事件，做好网络宣传的一项重要内容。
1.明确舆情的不同等级，区别对待、分级处理。根据舆情信息严重程度、敏感程度和影响范围等因素划分为四个等级，分级处理。
2.完善组织保障，明确相关机构和人员。充分发挥检察机关新闻发言人办公室的职责，负责涉检舆情信息的统一汇总、编辑、研判和重要敏感舆情信息的处置。
3.建立健全舆情监测机制，时时关注舆情的发展变化。建议由新闻发言人办公室牵头，以检察门户网站和社会门户网站为依托，收集苗头性、倾向性、聚集性的舆情信息，加强舆情研判。
4.建立健全舆情处置机制。对于敏感舆情信息，要及时成立由主要领导或新闻发言人牵头，吸收相关部门和单位负责人参加的临时处置小组；临时处置小组在认真研判舆情的基础上，制定具体的应对方案，明确对外宣传的口径、时机、途径、范围和方式；临时处置小组视情况及时将初步拟定的应对方案报上级主管部门，必要时可提请上级主管部门商宣传主管部门要求相关媒体消除不良影响。同时，根据舆情发展情况，可以适时在检察门户网站发布权威信息，或召开新闻发布会、新闻通气会，向新闻媒体通报情况，引导舆情走向。
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[硕士论文]论文目录&摘要第1-11页 ABSTRACT第11-14页 引言第14-19页 第一章 我国行政机关执法公信力建设的基本理论第19-27页 　　· 行政机关执法公信力建设的含义、特征第19-23页 　　　　· 行政机关执法公信力的含义第19-20页 　　　　· 行政机关执法公信力的特征第20-21页 　　　　· 行政机关执法公信力建设的含义第21-22页 　　　　· 行政机关执法公信力建设的特征第22-23页 　　· 我国行政机关执法公信力建设的背景和意义第23-27页 　　　　· 行政机关执法公信力建设的重要性第23-24页 　　　　· 行政机关执法公信力建设的必要性第24-25页 　　　　· 行政机关执法公信力建设的意义第25-27页 第二章 我国行政机关执法公信力建设的现实基础第27-33页 　　· 政治上保证执政为民第27-28页 　　· 法治上实现执法为民第28-33页 　　　　· 公信力建设实质上要求构建责任型行政机关第28-29页 　　　　· 公信力建设前提上要求实现法治型行政机关第29-30页 　　　　· 公信力建设形式上要求建设透明型行政机关第30-31页 　　　　· 公信力建设核心上要求实现服务型行政机关第31-33页 第三章 我国行政机关执法公信力建设的现状、困境及其分析第33-40页 　　· 我国行政机关执法公信力建设的基本现状第33-35页 　　· 我国行政机关执法公信力建设面临的困境第35-38页 　　　　· 行政机关的执法主体权责不明导致滥用权力第35-36页 　　　　· 行政机关的执法行为存在监管漏洞第36-37页 　　　　· 执法理念存在偏差,执法方法简单粗放第37页 　　　　· 行政执法人员素质低下,法治观念落后第37-38页 　　· 我国行政机关执法公信力建设存在困境的原因分析第38-40页 　　　　· 相关制度存在缺陷第38页 　　　　· 行政执法机关人员服务意识浅、服务能力差第38-39页 　　　　· “官本位”行政文化的不良影响第39-40页 第四章 我国行政机关执法公信力建设的实现途径第40-50页 　　· 行政机关执法主体的公信力建设第40-42页 　　　　· 行政执法机关的公信力建设第40-41页 　　　　· 行政机关执法人员的公信力建设第41-42页 　　· 行政机关执法决策的公信力建设第42-43页 　　· 行政机关执法行为的公信力建设第43-45页 　　· 行政机关执法程序的公信力建设第45-47页 　　· 行政机关执法监督的公信力建设第47-50页 　　　　· 行政机关执法内部监督的公信力建设第47-48页 　　　　· 行政机关执法外部监督的公信力建设第48-50页 结语第50-51页 参考文献第51-54页 攻读学位期间取得的研究成果第54-55页 致谢第55-56页 个人简况及联系方式第56-58页
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