审理农村土地纠纷案件遇到几个问题探析
来源：中国法院网
作者：李玉皎
土地问题是农村最核心的问题，它不仅关系着我国农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素，如果妥善处理好此类案件，对于稳定社会，促进经济发展具有积极作用。笔者就当前审理涉及几个问题进行分析，以便在审判实践中准确把握。
一、农村土地承包合同存在的问题及完善
土地承包合同作为当事人的合意行为，不论从合同签订、合同内容，还是从合同履行上看，都应当严谨、合法，但在实践中，存在种种问题。一是从合同签订主体看，承包经营权流转主体不合法、不规范，导致双方主体资格混乱。二是从合同签订内容看：1、标的不明确，如土地、果园四至不明；2、承包基数及承包费交款时间掌握不好，发包前未作充分的可行性论证，仅凭少数人粗浅体会或者对市场变化因素估计不足，基数过高影响承包者生产积极性，导致合同履行不能或基数过低引起群众红眼病，影响社会稳定；3、违约条款约定不合法，约定的违约金数额过高或过低，起不到惩罚作用。三是从合同形式看不具体、不完善，农村承包合同一般要求订立书面合同，但由于农村文化水平、法律知识、实践经验有限，相当一部分合同条款不全，权利义务约定不明，有的只是村干部口头说了算，没有书面合同，有的村干部不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查。四是发包程序上不规范，根据《农村土地承包法》第十八条规定，“承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意”，但在实践中缺乏有效的监督机制，有些达不到法定人数，有些不召开村委会，还有的不征得村民代表同意，造成群众缠诉上访。五是从合同履行上看，违背诚实信用原则，有的承包人不按期缴纳承包费；有的承包人掠夺性经营，破坏土地种植条件；有的承包人未经发包人同意随意转包，而发包方也以各种理由随意解除合同，随意提高承包费，影响了合同的有效履行。
根据上述种种情况，笔者认为，应实行土地承包合同备案审查制度。我国《土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定，“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等***，并登记到册，确认土地承包经营权”。为完善农村土地承包关系，维护发包方和承包方合同的稳定性及双方利益，应由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对合同进行审查备案制度，未经该部门审查的，人民政府不予颁发农村土地承包经营权***。
二、民主议定原则对土地承包合同效力的影响
《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村重大承包事项都规定了民主议定原则，其法理基础是土地的所有权必须依照所有权人集体意志行事。近几年，从我院审理的土地承包案件来看，有三成为村民委员会主任一人签订合同，未经民主议定原则。作为土地管理者的发包方违反法律这一强制性规定，人民法院应当认定该承包合同无效。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条、第二十五条规定，“承包合同签订满一年或虽未满一年，但承包人已实际进行了大量投入的，人民法院不因发包人违反法律规定的民主议定原则越权发包而认定该承包合同无效，但可对合同有关内容适当调整。”该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告要求确认合同效力而提起的诉讼。该条“一年”的期限为除斥期间，也就是说，只要在承包合同签订后一年内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此理由认定为合同无效。该解释规定的“适当调整”也是以合同有效为前提，对无效合同没有必要进行事后调整。
三、情势变更原则在土地纠纷案件中的体现
《合同法司法解释二》第二十六规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的部署与商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。最高人民法院《关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显示公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”通过上述司法解释可知，情势变更原则是合同法上一项重要的抗辩原则。农村土地承包纠纷案件属于合同法的范畴，在合同履行过程中，因订立期限较长，承包人投入较大，各种客观情况发生可能性极大，如物价增高、通货膨胀等，审理土地纠纷案件适用情势变更原则更能够体现公平正义，更能够稳定农村生产生活秩序，消除当事人之间的利益不平衡性和对抗性，有利于社会和谐。
四、关于《土地管理法》第十六条的理解和适用
《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：一是争议发生后先由当事人之间进行协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者权属发生争议后，在自愿互谅的基础上直接进行磋商，自行解决。如果协商不成，或者协商达成协议一方反悔，他方可提请人民政府处理。二是当事人协商不成由人民政府处理，单位之间争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间发生争议由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般先进行调解，调解不成进行行政裁决。三是当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。
此类诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼不能一概而论，应区别情况。《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干意见（试行）》中受案范围第七条规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等自然资源的所有权或使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”由此可见，需要由人民政府确认所有权、使用权归属的，属于行政案件，一方对行政裁决不服，向人民法院提出行政诉讼。如果土地权属已明确，侵犯土地所有权和使用权的争议纠纷，应该向人民法院提起民事诉讼。此外，还需要说明的是，《土地管理法》第十六条第三款规定，如果有关当事人的土地所有权或使用权归属需要先由人民政府确定的，人民政府处理是提起民事诉讼的前置程序。没有经过这个前置程序，人民法院不予受理。
五、关于对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条和第四十八条的理解和适用
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”根据《物权法》的有关精神，农村土地承包合同属于用益物权，该纠纷不适用于诉讼时效，故此时效期间为除斥期间。
本法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营权的纠纷，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解，当事人和解、调解不成，或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。该法的实施，为农村多元化解决土地矛盾纠纷建立了良好的机制。农村土地承包仲裁委员会面向农村，快速解决纠纷，灵活简便，是农村土地纠纷很好的解决途径，同时也避免大量的土地纠纷案件涌向法院，建议先引导矛盾双方当事进行仲裁，对仲裁不服可向人民法院提起诉讼，此类诉讼应为民事诉讼。
（作者单位：河北省广宗县人民法院）
责任编辑：顾小娟
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全文如下：
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题 目：
关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题的建议
提 案 者：
&&&&近几年来，我省各级政府和有关部门切实把土地纠纷问题列入重要议事日程，加强领导，精心组织，工作认真，措施得力，调查处理了一大批历史遗留的土地权属纠纷案件。调研中我们感到白沙县政府与国营农场在处理土地纠纷问题中，双方识大体、顾大局，农场让利于民，促进场村共同发展的好经验值得全省借鉴。但也有些地方农场与农村土地确权工作进展还不平衡，老的土地纠纷急待调处解决，新的纠纷案件又在发生，甚至演变成群体性事件，影响了我省的改革、发展与稳定，必须引起各级党委和政府的高度重视。一、农垦国营农场与周围农村土地纠纷的主要原因1、我省历史上农场、农村土地规划不够合理。由于工作不细致，造成土地资源划分不够合理，农场划地较多，农村发展预留土地过少。还有一些地方出现“农场包围乡镇，连队包围村庄，橡胶包围耕地，相互交叉居住”的局面。我省先后从农垦农场原有的土地中调整给地方农村的土地约有18万亩。但是，由于种种特殊原因，土地调整并不彻底，农村预留土地过少，农场相对占有土地较多的情况并没有改变，农场与农村土地矛盾仍然比较突出。这是长期以来农垦国营农场与市县周边农村土地纠纷的重要原因之一。2、宣传教育不够深入细致，部分群众土地法制观念薄弱。有些地方相关的法律法规宣传教育不够到位，部分农民群众对土地政策不了解，法制观念淡薄。新中国成立后，国家在各个时期制定的土地使用和管理法律法规都否定了封建土地所有制。但目前场村土地纠纷中，农村群众大部分仍以 “祖宗坡”、“祖宗地”为占地依据，认为世世代代居住的土地，祖祖辈辈的葬坟，就应该是我的土地。3、土地权属不清，土地管理不规范，很多地方农民集体土地与国营农场的土地权属界线没有全面界定，土地档案资料不全，手续不完备，造成纠纷。处理场、村土地权属纠纷的政策、法律、法规不够完善，土地纠纷调处难度较大。4、执法队伍不健全。目前大部分市县尚未组建土地执法监察队伍，如有土地纠纷案件发生时，才临时组织工作组协调处理，临时组织的队伍整体执法水平不够高，缺乏有力的执法手段，造成许多问题欠拖不结，给工作带来被动。5、有些林业部门未经协商，将一些农场土地划拨给林业经营单位，并发了林权土地证。这部分土地共171宗，29.58万亩，涉及23个国营农场。二、意见和建议针对国营农场与周边农村土地纠纷问题，我们提出如下意见和建议：1、要高度重视国营农场与周边农村土地纠纷问题。各级党委和政府应该从贯彻“三个代表”重要思想、维护社会稳定、建设和谐海南的高度，充分认识解决土地纠纷问题的重要性和紧迫性，把这项工作摆上重要议事日程，组织力量，落实责任，加大工作力度，限期从根本上彻底解决我省场村土地纠纷问题。目前各地纠纷调处工作不平衡，省有关部门应加强分类指导，督促土地纠纷问题增多和激化的市县加强调处工作力度。同时加快我省土地纠纷方面的立法工作，进一步完善调处场社土地纠纷矛盾的长效机制，确保调处土地纠纷的可操作性。2、加快土地确权发证工作。对于没有争议的农场土地尽快发放土地使用证。有争议的土地，应严格依照国务院《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发[2001]8号）和原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》的精神和我省相关的法规、规章精神依法确定土地权属，即①凡是农民在1962年以前使用土地至今的，土地所有权确定给农村集体；②凡是在日《征用土地条例》以前农村及农民占用农场的土地，使用年限超过20年以上的，使用权确定给农村集体组织或农民；③凡是在1982年以后占用农场的土地，使用年限未满20年的，使用权确定给农垦国营农场。一时难以退还的，农场与农村签定《土地承包合同书》，附条件地收取一定土地承包金，使农民能继续使用土地，同时防止和减少矛盾的激化。 3、对难以取证的争议土地，不回避矛盾，积极寻找权属证据。本着尊重历史，照顾现实，有利于社会经济发展和社会稳定的原则，积极促成土地权属争议的顺利解决。农垦与市县、乡镇之间要多沟通、多协商、多配合，相互支持、相互尊重、相互关心、相互帮助，共同推进农垦垦区与农村、农民土地纠纷调处工作。农场在不损害国家根本利益的前提下，应体谅农民的难处，能让则让，尽快从根本上解决土地纠纷。4、要严格区分土地权属纠纷、土地侵权纠纷和一般治安事件问题的界限，凡争议双方对同一标的的土地都能提供权属依据或者都不能提供任何相关权属依据，双方都主张权属要求的可视为土地纠纷。凡一方持有合法有效的土地权属凭据，相对方无任何证据而主张所谓权利的，应视为侵权纠纷。对一方土地权属明确且长期耕作，另一方越界占地圈地进行抢种、套种等蚕食行为，应视为有意制造土地纠纷，危害社会治安的行为，上述情况应分别依据相关的法律规定予以处理。各级政府部门应切实履行职责，依法及时裁决土地纠纷，做到依法、公正、公平。对不合理的违法占地行为和有意制造土地纠纷危害社会治安、破坏农业生产的行为，应坚决予以制止。5、调整土地资源配置不合理问题。建议省政府组成由相关单位参加的工作组，对农场与农村占有土地比例不合理的市县进行调查摸底，制定切实可行方案，在不与现行有效的法律、法规、地方法规和规章相抵触的情况下，对农场与农村的土地进行适当调整，收回部分闲置的农场土地作为安置用地，划给缺少土地的水库移民、少数民族下山定居群众和人均土地面积过少的群众，以解决由于历史原因造成的海南场社之间土地资源配置不合理的问题。6、加大土地政策法规宣传教育工作力度，增强群众的法律意识，使群众懂法守法，依法使用土地。在宣传教育工作中应抓好如下三点：一是抓面，对农民进行以土地所有权、使用权的法律宣传教育，增强法制观念。二是抓点，对土地纠纷较典型的案件要召开现场会，做到有针对性普法教育，把土地纠纷解决在萌芽之中。三是抓落实，对土地管理人员，市县、乡镇、农场分管土地工作领导及村委会干部进行重点的行业教育，通过学习办班，土地知识讲座等形式培训干部，提高解决土地纠纷业务水平。7、建议省政府对各市县所发的“林权证”进行一次检查，对未经现场勘验、确权、公告等程序发出的“林权证”，应重新按程序登记发放。各级林业部门不应将农场有合法手续的林地登记给他人，己发放的这类土地的林权证应该收回。&&&
提 案 人：农工党海南省委员会&&&
联系地址：海口市国兴大道69号海南广场1号楼省农工党&&&
联系***： &&&
邮政编码：
承办单位及答复
承办单位答复
关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题的建议
琼土环资函〔2006〕92号
对海南省政协四届四次会议委员提案&&&
第0014号的答复&&&
农工党海南省委员会：&&&
您委提出的《关于妥善解决我省国营农场与周边农村土地纠纷问题》的提案收悉，现答复如下：&&&
一、关于国营农场、农村土地规划不合理，土地资源配置不合理问题&&&
我省是我国少有的热带地区，适合种植橡胶，过去为了打破帝国主义的封锁禁运，党中央于1951年决定在海南岛建设我国的天然橡胶生产基地，成立了众多的农垦国营农场，划出了900万亩的土地。1970年文革期间，为了落实“大力发展橡胶，满足&&&
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人民的需要”的指示，海南又划出600万亩土地给农垦，新组建15个农场，后来组建了9个农场，农垦国营农场总数达92个，加上5个华侨农场、8个林场，海南有限的土地资源，随着农村人口的逐年增加，人地矛盾越来越突出，农场与周边农村的土地纠纷也就越来越激烈。国务院早在1980年召开海南岛问题的座谈会，在《海南岛问题座谈会纪要》（国发[号）中已明确指出“场社矛盾产生的原因是多方面的，主要是历史遗留下来的问题，也有工作中的问题。农垦事业创建初期，还不可能对长远发展中的问题考虑得十分周到，在土地规划方面经验不足，给个别人多地少的社队留的荒山荒地偏少，农场建立以后，场社之间体制多变；生产建设兵团成立后扩大的一批土地，工作粗糙，有的手续不完备，遗留问题很多。”因此场社土地规划不合理是历史原因造成的。&&&
全省从2002年开始，用三年时间全面开展农村土地确权登记发证工作，到2004年底基本完成。根据已登记发证的土地进行分析，农村人均土地4.14亩，农垦农场人均土地11.8亩，是农村的2.85倍；农村劳动力人均土地10.45亩，农垦农场在职职工人均土地51.91亩，是农村的4.97倍。明显可以看出我省土地资源配置同样存在不合理的问题。特别是国营农场周边的农村，个别村庄由于土地规划不合理，人均土地不到一亩的情况还存在不少。&&&
对国营农场与周边农村土地配置不均的问题，目前按依法确权、让利于民的原则，农村集体越界使用国营农场土地，凡在1982&&&
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年5月14日《国家建设征用土地条例》颁布以前使用至今的土地依法确权给现使用者；凡在日以后使用国营农场的土地，农村一时难于退还的，与农场协商，采取承包、租赁、合作经营等方式，可以继续使用土地，对农民的承包费采取优惠政策，不得高于农民与本经济组织的标准。承包期限根据人均土地紧缺情况和作物生长期情况确定，最长可达30年。今后要调整土地，解决土地配置不合理问题，只能通过立法，依法才能进行调整，省委也正在对此问题进行专项调研。&&&
二、关于农村土地确权登记发证工作问题&&&
我省土地总面积5303.1万亩，其中农村土地4999.3万亩，由于历史原因，农村土地权属基础十分薄弱，到2002年初尚有4886.6万亩的土地没有确权登记发证。海南的农民在长达半个世纪的时间里，手里没有任何合法凭证证明自己对土地的所有权、使用权。海南农民对土地所有权的认识，必然只能停留在“祖宗地”、“祖宗坡”或者长期耕作的习惯上，一旦发生纠纷，难以解决。土地权属不清，纠纷不断，严重影响和制约着农村社会经济发展，限制了农村土地流转，束缚规模性农业综合开发，阻碍了农业结构的调整和产业化发展，影响我省的投资环境，土地权属不清，产权不明，还导致侵害农民利益的事情时有发生。据省公安厅对我省农村土地纠纷发生群体性事件情况的调查，2001年因土地纠纷发生群体上访省政府42起，1411人（次）；发生群体性治安事件72起，人数10964人（次），造成3人死亡，78人受伤。2002年因土地纠纷发生群体上访省政府78起，2742人（次）；&&&
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发生群体性治安事件36起，人数4261人（次），造成2人死亡，59人受伤。土地纠纷的频繁发生，扰乱社会安定，影响农村经济发展，造成经济损失，有极大的危害性。&&&
省委、省政府对农村土地纠纷，农村土地确权登记发证工作是高度重视的。省委汪啸风书记亲自提出，用三年时间完成农村土地确权登记发证工作，成立海南省农村土地确权登记发证工作协调小组，由主管副省长任组长，设立办公室；三年来省财政共拨出上亿元资金，支持、补助农村土地确权登记发证工作。2003年、2004年连续两年把农村土地确权登记发证工作列入省委、省政府为民办实事项目，我厅采取一系列措施，全力推进全省农村土地确权登记发证工作。在各市、县政府积极投入，扎实工作，以及各有关部门密切配合的共同努力下，2004年底已基本完成了农村土地确权登记发证工作，全省农村土地确权登记发证面积亩，达省政府下达任务的98.92%。&&&
三、关于农村土地权属纠纷调处工作问题&&&
经过三年农村土地确权登记发证工作，虽然完成了全省4834万亩的土地确权登记发证，但仍存在部分土地存在权属纠纷。为此，省政府又确定“按照两年内解决农村土地权属纠纷的目标，全面排查历史遗留与农村确权显现出来的农村土地权属纠纷并进行调处，使依法协商解决或下达处理决定的案件，2005年占总宗数的60%以上。”&&&
全省共排查农村土地权属纠纷6146宗，面积1346822亩，其中场社之间纠纷1488宗，面积亩，村与村之间纠纷&&&
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4658宗，面积亩。非林地纠纷3188宗，面积亩；林地纠纷2956宗，面积亩。我厅还建立了农村土地权属纠纷数据库。在排查农村土地权属纠纷情况基本清楚后，日，海南省人民政府办公厅《关于下达全省农村土地权属纠纷调处工作任务的通知》（琼府办函[2005]96号），将农村土地权属纠纷调处工作任务分年度下达给市、县人民政府。&&&
一年来，省、市、县国土部门在省、市、县政府的领导下，齐心协力，克服重重困难，认真做好农村土地纠纷调处工作，调处解决农村土地权属纠纷3726宗，其中协商解决3108宗，下达处理决定618宗。完成省政府下达2005年占总宗数60%的任务，达60.6%。特别是非林地调处率达74.6%，超额完成省政府下达的任务。&&&
四、关于林权证将农场划拨土地发给林业经营单位等林地纠纷问题&&&
《海南省林地管理条例》经省人大日颁布实施，海南省的土地大体分成非林地、林地两大类型，依法分别由国土部门和林业部门管理，我省按照土地利用总体规划，60%的土地确定为林地，其管理部门是林业行政主管部门。据海南农垦总局向省政府报告，林权证将农垦国营农场划拨土地43.9万亩确定给林业经营所，其中17万亩是国营农场种植了橡胶，建立了生产连队居民点的土地，要求省政府处理。从依法行政的要求，林地管理，林地权属纠纷的调处主管部门是林业行政主管部门，&&&
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按照职权法定的原则，此项工作应由林业行政主管部门处理。&&&
五、关于加大土地政策法规宣传教育问题&&&
普法教育是我国要逐步实现法制社会必须长期坚持的一项工作。各级土地行政主管部门，长期以来重视土地法律法规和政策的宣传教育工作，宣传教育工作要放在具体工作之中，结合工作实际进行，既生动又易记，群众印象才深。因此，无论是在征地工作中，农村土地确权工作中，还是土地权属纠纷调处工作中，首要就是进行土地法律法规和政策的宣传教育，在农村土地确权工作中，我厅编印了《全省土地确权登记发证工作政策法规汇编》几千册，发放到每个村民委员会，不少市、县还发放到村民小组；每个市、县都在我厅举办多期培训班的基础上举办多期土地确权、土地纠纷调处工作培训班，培训人员甚至到村委会干部、村民小组干部，逐步增强干部群众的土地法律意识。我厅将遵照贵党的合理化建议，在土地法律法规政策宣传教育方面，加大工作力度，持之以恒，常抓不懈。&&&
二○○六年三月三十日&&&
抄送：省政府办公厅&&&
联系单位及联系人：省国土环境资源厅确权办
联系***：&&&
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农村土地流转过程中存在的问题及对策分析
作者：霍袁平&&发布时间： 10:02:58
一、农村土地流转的含义
农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村集约型经济发展过程中极为重要的一个环节。通过农村土地流转，可以发展规模化、集约化、现代化的农林牧副渔业。同时，通过引入市场机制发挥作用，使生产要素和产品的自由流动，由充分竞争形成的价格引导生产要素流向生产效率较高的生产者，实现经济的增长和社会的进步。 从实质上讲，农村土地流转指土地使用权流转，是拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。
二、农村土地流转的类型及典型案例
农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、入股、合作等方式。在流转农村土地时，要遵循农户自愿流转的原则，经相关土地管理部门备案，才可签订农村土地流转合同。具体类型和典型案例有以下几种。
（一）合同签订形式不够规范
在对外承包土地时，农村集体组织基本上都能签订书面合同，但在具体经济组织内部都很少签订书面合同，或是很少委托他人签订土地流转合同。即使有委托他人的情形，然而，大多数会因被委托人不具备民事行为能力，最后导致委托合同无效。 如二圣镇李某与重庆市巴南区二圣镇中坪村某组、重庆市巴南区二圣镇某村民委员会委托合同纠纷案件。李某与其妻王某均未在《委托书》上签字确认，虽然《委托书》上有李某的名字，但该组认可签名的系案外人丁某，其表示丁某的签名得到了李某妻子王某的授权，但王某系精神三级残疾人，在《委托书》并未得到权利方有效确认的前提下，其系单方确认的无效合同，并未对土地权利方产生法律约束力。故双方签订的《委托书》应无效。
（二）村社换届等节点易出纠纷
村委的换届选举、村社的合并等节点，容易引起承包合同纠纷。特别是村委会换届选举或村社合并后，一些原社的村民并入他社，在召开社员大会讨论土地流转问题时，往往会产生原社村民质疑社员大会合法性问题。如天星寺镇石某与被告重庆市巴南区天星寺镇芙蓉村某社农村土地承包合同纠纷案件。原、被告于1998年签订土地承包合同，承包该社1.283亩土地从事农业生产。承包期为30年。2000年，石某将户口迁移至巴南区天星寺镇，转为非农户口。2002年，该社在未通知石某的情况下将石某承包的土地收回。现请求该社返还石某于日承包位于该社1.283亩土地及赔偿违法收回土地给石某造成的损失。后查明现在的该社系之前几社合并而来，在召开社员大会时，未通知石某，未有石某参与的社员大会会议记录。但结合其他证据认定石某系自愿交回土地。该案带给我们的思考是村社合并后，召开社员大会时，一定要以书面形式呈现相关会议记录，防止今后纠纷出现。
（三）承包时间差带来的矛盾
在承包合同履行过程中，由于物价上涨，土地使用价值提升等原因，致使原承包费过低，发包方要求提高承包费，双方发生纠纷；还有，承包方因经营不善，没有取得预期效益，或取得效益过低，导致拖欠承包费，从而造成土地纠纷；因妇女离婚、出嫁等原因未能取得或少取得承包地，而引发纠纷；部分村由于1998年第一轮承包未到期，导致二轮承包时间顺延2-3年，使一部分村民该分地的未分到土地，不该分到土地的确分到了土地，出现矛盾与纠纷无法解决；二轮承包时，由于农民负担较重、农作物价格低下、种田比较效益低，一些村民外出打工，放弃土地承包权，或村组织没有给打工村民预留耕地，现在，这部分外出打工人员回来要地引起矛盾与纠纷；农户因债务将承包地私自低价流转多年，现生活困难，想收回承包地或提高承包费，经合同双方协调未果而引起上访这些问题，也时有发生。
三、农村土地流转存在的问题及原因
第一，法律法规的内容较为抽象，具体可操作性不强。《中华人民共和国农村土地承包法》已颁布实施，法律条文规定得较为笼统，与之相配套的法律规定和司法解释不多，而农村土地承包案件比较复杂，关系到许多民间习惯、村规民约，做双方当事人的调解工作较难。
第二，农村居民的法律意识普遍偏低，发生农村土地流转纠纷时不知道怎样维护自己的合法权益，使大部分农村土地流转案件不能得到及时的解决。
第三，农村土地流转合同形式不规范，在对本集体经济组织以外的人发包土地时，基本上都能签订书面合同，完善法律手续。而在本集体经济组织内部却很少签订书面合同，使得发生纠纷后，权益受损害一方无法维护自己的合法权益。
第四，法律规定农村对外承包土地等重要事项需经过村民民主议定程序，即召开村民大会或村民代表大会，决定有关重大事宜，但现实中，许多农村青壮年都在外打工，留下的只是老弱妇孺，召开村民大会或村民代表大会的基本人数达不到，难以对有些重大问题进行表决。所以，许多土地承包没有经过合法的民主议定程序，就对外承包。
最后，村集体经济组织没有预留足够多的预留地。许多村组织在土地承包发包中没有预留机动地，导致新的集体经济组织成员落户后，暂时不能获得承包地。
四、解决农村土地流转存在问题的对策
（一）解决农村土地流转存在问题的微观对策
1、规范农村土地流转管理模式
（1）稳定和完善农村土地承包关系。依照法律法规和政策，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。依法应确权的土地纳入确权范围并确权到户。确权确地的，要发放土地承包经营权***，努力做到承包地块、面积、合同和***“四位一体”。农村土地流转不得改变土地的性质和用途。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。没有土地使用权的自由流转，就不可能形成一定的经营规模，没有规模优势企业就无法盈利。 权衡农村土地流转的利弊，积极遵守农地农用原则，禁止将农用地从事非农建设。合理确定农村土地流转期限。农村土地流转期限应当尊重流转双方的意愿，根据流转土地的使用情况由双方协商确定，但不得超过原承包合同的剩余期限。采取出租方式流转的，要遵照《合同法》的规定，租赁合同期限不得超过20年。租赁期间届满，当事人双方可以要求继续签订租赁合同，新的租赁期限自续订之日起不得超过20年。
根据江苏、浙江、福建等东部沿海省份的经验，把千家万户的小块土地集中连结，按照效率优先原则由市场来配置土地资源，大大提高了农业经营规模，同时有利于土地资本、技术、劳动、管理等生产要素的流动和结合，实现农业生产专业化、规模化、产业化经营，大大提高了农业经营的生产效率。随着我国加入世贸组织，中国农产品市场已全面开放，粮食、水果行业都将面临国际的竞争，我国农产品要想走向国际市场，不建立具有规模技术、管理、品牌实力的农业企业是不可能的。就凭农民各自为战、一盘散沙式的小农经营，不要说拓展海外市场，知不知道海外市场还不一定。而且我国农民平均受教育程度较低，单靠他们自发组建农业企业并不现实，必须有具备技术、资金、管理优势的企业或组织介入，投资农业，而没有土地使用权的自由流转，就不可能形成一定的经营规模，没有规模优势企业就无法盈利。
（2）切实保障农村土地流转过程中农户的收益。土地流转双方应根据土地类型、土地质量、产量水平及物价变动等因素，合理确定农村土地流转的价格。流转期限超过五年的，应建立价格调整机制，合理规划调整时限和幅度，分时间、分类别确定流转价格。流转双方应对国家的各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征收和占用后应得的补偿款等问题作出明确约定。确权确地到户后流转的，流转收益归承包农户所有。同时，要大力依法规范农村土地流转行为。承包方采取转包、出租等方式流转的，要报发包方备案;采取转让方式流转的，要经发包方同意，新的承包方要与发包方重新签订承包合同，做好土地承包经营权属变更登记工作。承包方自愿委托其他人流转其承包土地的，应当出具书面委托书。无承包方的书面委托，任何组织和个人不得以其他方式决定流转农户的承包土地。要健全完善农村土地流转程序。农村土地流转，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。土地流转承包方以转包、出租等方式取得的土地进行再流转的，应当取得原承包方书面同意，并办理流转备案登记手续。另外，应推行农村土地流转合同管理制度。所有农村土地流转都必须依法签订书面合同。以前没有签订合同的，双方要对合同文本进行补签;已经签订流转合同双方无异议的，保留原合同不变。签订流转合同要在村集体经济组织监督下签订，由流转双方在村集体经济组织办公地点完成，并报土地管理机构备案。
2、做好农村土地流转的服务工作
（1）加强农村土地流转服务组织建设。结合本地实际情况，发挥村集体经济组织的作用，建立健区、镇和村三级农村土地流转服务组织，为农村土地流转提供相关的普法宣传、咨询服务、流转信息等服务，提高农村土地流转效率。
（2）提高农村土地流转信息化服务水平。根据本地实际和农村土地流转发包方与承包方需要，加强农村土地流转信息平台建设，及时监控农村土地流转情况。充分利用信息平台，宣传法律法规，推广先进经验，提高农村土地流转的信息化服务水平。
（3）建立农村土地流转价格指导机制。加强对土地流转价格的统计、汇总和分析，摸索开展土地流转价格评估工作，建立健全本地区农村土地流转价格指导机制并实行动态管理。通过公平、合理的价格指导机制，保护土地流转各方利益，引导农村土地承包经营权有序流转。造成转出方与转入方的信息不透明不对称，阻碍流转交易速度，降低了流转的成功率。
（4）做好农村土地承包及流转合同备案和档案管理工作。要切实加强管理，建立健全农村土地承包及流转备案制度，并实行动态管理。当事人采取互换、转让方式流转要求登记的，农村土地承包登记管理部门要及时予以登记，并下发变更后的土地承包经营权***。对采取转让、互换方式流转的，应当及时办理土地承包合同变更手续并备案。另一方面，建立健全农村土地流转台账，加强合同档案的管理工作。
（二）解决农村土地流转存在问题的宏观对策
1、确定农户的土地产权归属，激发农户土地流转的活力
农村集体土地流转前提是明确权属。十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权；赋予农户更多的财产权利，推进城乡要素平等交换。集体建设用地和宅基地流转，通过流转实现农民的财产性溢价收入，将把数亿农民从此前一直被禁锢在作为农业生产要素的土地上，拉入到工业化、城市化的建设中。集体土地市场化的改革前提是确权工作要做实做牢。在城镇化快速推进的东部地区和中西部大城市，农村集体土地突破法律和政府规章层面的流转已不是少数，而根据用途比较的优势，少数农户将农地转换为非农用途的自发行动，也早已突破边缘革命并向更高级行政区域展开。也就是说，存在市场化溢价收益的农村土地资源已进入工业化、城市化和房地产市场化的大潮中，流转和非流转的溢价差已经摆在每个人的面前，所以小产权房才越来越多。确权既是顺应市场趋势，也是助推市场发展。
如果权利明确了，是否交易、交易为何种用途、如何定价等，农民自然而然会遵循市场规则来行事，土地资源就能达到最佳配置，农村土地低效利用、浪费严重和城市用地紧张的不平衡，耕地保护和建设用地之间的冲突等问题也就解决了。另外，明确权属是构建村民自治的基础，长期以来农村集体组织内村民自治意识薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生产的要素----土地实际掌握在村干部或村主任手中，农民没有完全实际产权的内在意识，没有意识就无法形成行为，当然就缺乏土地流转收益的动力了。
2、开发农村土地流转形式，增强农村土地流转的内部活力
党的***报告提出，“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力”，“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础，土地流转服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分，是农村土地流转进行的基本保障和前提。建立健全农村土地流转服务体系，必须做好健全信息交流机制、政策咨询机制、价格评估机制等工作。
健全信息交流机制。信息交流机制是否健全有效，直接关系土地流转的质量和效率。当前，由于农民土地流转信息发布有限，土地转出、转入的范围小、成本高，实际情况收效甚微。政府部门应加强土地流转信息机制建设，适应农村发展要求，着眼于满足农民需要，积极为农民土地流转提供信息服务与指导；适应信息化社会要求，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，提高信息化、电子化水平。建立区域土地流转信息服务中心，逐步建立覆盖全国的土地流转信息平台信息管理系统，为农户利用手中资源交流土地提供必要的便利和服务。
3、建立健全政策咨询机制。农村土地流转政策性强，直接关系农民生计，必须科学决策、民主决策。需要建立政策咨询机制，更好发挥政策咨询在土地流转中的作用。一是政府干预与群众建议相结合。土地流转改革和政策制定需要顶层设计，也不能脱离群众的实践探索和创造。要从土地流转实践中总结提炼有特色、有价值的新做法、新经验，实现政府干预与群众建议的有机结合。此外，农村土地流转涉及农民就业、社会保障、教育、卫生以及城乡统筹发展等方方面面的政策，是一个系统工程，需要用系统观点认识土地流转，跳出土地看流转，广泛征集和采纳合理建议，确保土地流转决策的科学性。二要建立政策咨询机制的配套设施。建立土地流转专家咨询机构，开展多元化、社会化的土地流转政策研究；实现政策咨询制度化，以制度保证土地流转决策的专业性、独立性；完善配套政策和制度，形成一个以政策主系统为核心，以研究、决策等分系统为辅助的农村土地流转政策咨询体系。
4、健全和完善价格评估机制。土地流转价格评估是建立和健全农村土地流转市场的核心，是各个系统得以良好运行的关键。因此，必须完善土地流转价格评估机制。一是明确农地等级。农村土地存在等级、肥力、位置等的差异，不仅存在绝对地租，也存在级差地租。应建立流转土地信息库，对流转土地评级定等，制定包括土地级差收入、区域差异、基础设施条件等因素在内的基准价格。二是调控指标体系。建立切合各地实际、具有较高参考度的流转土地价格评估方法和低价保护制度，确保流转土地价格合乎市场行情。三是注重信息收集。信息的透明度是市场机制发挥作用的前提和基础。应建立包括流转土地基准价格、评估价格和交易价格等信息在内的流转土地价格信息登记册，并及时建立台账，确保定价合情合理。
总之，农村土地流转问题研究是一项牵涉多个领域的复杂工程。涉及多学科多领域综合性问题，如社会学、法学、经济学、土地资源学等多学科的交叉，不仅仅是单纯的土地使用论或者收益研究论。要解决在我国农村土地权流转中存在的方方面面的问题，就必须综合运用多学科理论提出全面、合理、系统性的对策建议，以为我国的农业发展提供切实可行的发展动力。
来源：巴南法院
责任编辑：宣传处
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